México: ¿transición o regresión energética?
Adrián Fernández Bremauntz *
Revista Este País, sección Medio Ambiente, marzo 2020
*/ Licenciado en Biología y Ecología por la Universidad Autónoma Metropolitana, Maestro en Ciencias en Tecnología Ambiental y Doctor en Ciencias Ambientales por el Imperial College of Science, Technology and Medicine. Fue ganador de la beca Robert McNamara y del premio Joan Daisey Young Scientist, por su investigación sobre la exposición de los viajeros a los contaminantes del aire en la Ciudad de México. Desde 2013 es director ejecutivo de la Iniciativa Climática de México (ICM).
A partir del Acuerdo de París en noviembre de 2016, enfocado en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, los países firmantes se comprometieron a transitar, paulatinamente, de la generación de energía por medio de combustibles fósiles a la generada por energías renovables. México, aunque ha logrado avances en esta materia, parece retroceder en busca de una muy particular “soberanía energética”. En este artículo Adrián Fernández detalla nuestra situación, así como las alternativas para remontarla.
El dilema ante las energías renovables
En este momento nuestro país se encuentra en una bifurcación histórica, con respecto al modelo de política energética que decida seguir. Podría tomar la ruta más lógica y conveniente, que coincide con las tendencias mundiales: apretar el paso hacia una mayor participación de las energías renovables en nuestra matriz energética y preparar el terreno para la bienvenida a la electrificación de la movilidad. Esta ruta conlleva también una reducción acelerada del uso de combustibles fósiles, de emisiones contaminantes que afectan la salud y de gases de efecto invernadero —como el bióxido de carbono— causantes del calentamiento global. La ruta de las energías renovables reduciría los impactos a la salud propiciados por refinerías y termoeléctricas; bajaría el costo promedio de la generación de electricidad y nos ayudaría a cumplir con los compromisos de mitigación de gases de efecto invernadero que suscribimos en el Acuerdo de París.
Una segunda ruta, que parece estar empeñado en seguir el nuevo gobierno de la autonombrada Cuarta Transformación, se basa en posponer la transición energética y extender inercialmente nuestro camino proveniente de un remoto pasado, donde todo se resolvía con los combustibles fósiles. Esta ruta es consecuencia de buscar cumplir a toda costa con dos principios político-ideológicos: la “soberanía energética” del país y la predominancia de las instituciones del Estado —Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad— como extractores, productores y distribuidores de energéticos. Con tal de seguir estos dos principios, no parece importar incurrir en costos incrementales significativos, ya sea por la generación de electricidad con combustibles fósiles como carbón, combustóleo y gas, o bien por la erogación de enormes inversiones en infraestructura de refinación que quedará obsoleta —o por lo menos subutilizada, stranded assets— mucho antes de lo esperado para estos activos.
De igual manera, mientras muchos países buscan garantizar su “seguridad energética” —el suministro de electricidad y de combustibles, combinando de manera óptima lo producido al interior del país con lo adquirido en mercados internacionales de energéticos—, en México se habla ahora de soberanía energética. Este concepto, de acuerdo con lo planteado repetidamente por la Secretaría de Energía (Sener), consiste en ser autónomos o autosuficientes en materia de energía y no depender del exterior para proveer, por ejemplo, la gasolina y el diesel necesarios para la movilidad motorizada de personas y mercancías. Ese deseo de alcanzar la soberanía energética es la razón para que en pleno 2020 se construya una nueva refinería. La racionalidad económica y el análisis de las tendencias mundiales sugerirían que concluir con la reconfiguración de las seis refinerías existentes, para aumentar su producción de combustibles —tal como se está haciendo— tiene sentido, pero no llevar a cabo la construcción de una séptima refinería en Tabasco. Parece que “soberanía” para el actual gobierno significa no sólo no depender del exterior, sino también reducir al mínimo las opciones de participación privada en el sector energía, a pesar de que una mayor participación gubernamental signifique tener una matriz energética más sucia y mucho más cara. Un perder-perder.
Transición energética y energías renovables en el mundo
La transición hacia un modelo energético no contaminante y de alcance universal está reconocida en el séptimo de los Objetivos de Desarrollo Sustentable, dentro de la Agenda 2030. De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), [1] el avance en el ámbito de la energía sosteni- ble no está a la altura de lo necesario para lograr su acceso universal, ni el objetivo de energía asequible y no contaminante, pues
• 13% de la población mundial aún no tiene acceso a servicios modernos de electricidad.
• Tres mil millones de personas dependen de la madera, el carbón, el carbón vegetal o los desechos de origen animal para cocinar y calentar la comida.
• La contaminación del aire en loca- les cerrados, causada por la quema de combustibles para generar energía, ocasionó 4.3 millones de muertes en 2012.
• La generación de energía es el factor que contribuye principalmente al cambio climático y representa cerca de 60% de todas las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero.
Por todo ello, la ONU reconoce como indispensable aumentar el uso de energías renovables a través de mayor financiamiento de políticas públicas más ambiciosas, que permitan adoptar tecnologías limpias en una escala mucho más amplia. Afortunadamente, el mundo viene experimentando durante las últimas dos décadas una cada vez más acelerada transición energética, impulsada por diversos factores; entre los más importantes se encuentran: la reducción de las reservas de petróleo de fácil acceso y bajo costo; los avances tecnológicos y la reducción masiva de costos de energías renovables como la eólica y la solar; y, por último, el avance de los acuerdos internacionales y de las políticas de un número importante de países que han decidido combatir el cambio climático reduciendo sus emisiones de gases de efecto invernadero. Estos factores, sumados, han generado un pun- to de no retorno. Los países desarrollados y algunos emergentes, como los gigantes India y China, se están moviendo con rapidez hacia una economía de menores emisiones de carbono, gracias a un crecimiento casi exponencial de las energías renovables.
Impulso temprano y campeones actuales en energías renovables
Podemos afirmar categóricamente que hoy en día generar electricidad con energías renovables es más barato que hacerlo utilizando combustibles fósiles, pero no siempre fue así. Es importante destacar el papel que jugaron hace 20 años países como España, Alemania y Japón, para alentar con determinación, visión de futuro y diferentes esquemas de subsidios el avance de las energías renovables. Gracias a este tipo de esfuerzos tempranos, las tecnologías de energías solar y eólica mejoraron significativamente su eficiencia y desempeño, a la vez que generaron economías de escala que hicieron caer los precios de estas tecnologías para beneficio mundial.
España se convirtió en uno de los países más exitosos en la promoción de las fuentes de energías renovables desde el sector gubernamental; en especial la energía eólica, por medio de un esquema conocido como feed-in tariff, que consiste en pagar a los desarrolladores de proyectos de energías renovables una tarifa mayor al precio de mercado. Cuando generar electricidad era más caro con energías renovables que con combustibles fósiles, este esquema permitía incentivar la inversión privada en estas tecnologías. Sin embargo, debemos recordar que nunca se han estimado adecuadamente las externalidades negativas asociadas con los combustibles fósiles, como sus impactos en la salud — enfermedades y mortalidad prematura—, en los ecosistemas y en el cambio climático. Esta limitación metodológica hizo parecer a las energías fósiles más baratas, cuando en realidad eran más caras para la sociedad.
La feed-in tariff original en España se introdujo en 1998, pero tuvo modificaciones en el 2004 y 2007 y quedó cancelada en 2013, cuando las energías renovables presentaban una clara tendencia a disminuir sus costos y podían competir favorablemente en los mercados contra las tecnologías fósiles usadas para generar electricidad, como el carbón, el combustóleo e incluso el gas natural. En 2019, España lanzó el Plan Nacional Integrado Energía y Clima, en el que se señala que para el 2030 el país alcanzará a producir 50.3 gigawatts (GW) de energía eólica, 36.9 GW de energía solar y 7.3 GW de energía termosolar para el calentamiento de agua.
Con estos esfuerzos se estima que España alcanzará 74% de energía renovable en su matriz energética y reducirá hasta 23% las emisiones de gases de efecto invernadero. Gracias a las energías renovables, su grado de dependencia energética se reducirá de 74% actualmente a 61% en 2030. Adicionalmente, a principios de 2020 el gobierno español lanzó un muy ambicioso plan para convertir totalmente su sistema eléctrico hacia las energías renovables para mediados de siglo y lograr la completa descarbonización de su economía poco tiempo después. La idea del gobierno español es, para mediados de este siglo, reducir 90% sus emisiones de gases de invernadero con respecto a los niveles de 1990. Estas ambiciosas metas serán plasmadas en el borrador de su Ley de Cambio Climático y Transición Energética. El actual gobierno se compromete a instalar al menos una capacidad de 3 gw por año de energía eólica y solar de 2020 a 2030, justo el “periodo de cumplimiento” de las metas de mitigación recogidas en el Acuerdo de París.
Otro ejemplo digno de destacarse es el de la India, quien planteó desde el momento de la firma del Acuerdo de París en 2015, que para 2022 alcanzarían una capacidad instalada de energías renovables de 175 GW, de los cuales se estima que alrededor de 100 GW serán de energía solar fotovoltaica, 60 GW de energía eólica, 10 GW de biomasa y 5 GW de energía minihidroeléctrica. Análisis recientes señalan que la India va con el paso y la dirección correctas para cumplir esas metas. Adicionalmente, con el objetivo de contribuir más a la solución del problema, ha establecido un segundo conjunto de metas de energías renovables: para 2027 se ha planteado alcanzar hasta 348 GW de capacidad instalada de energías energías renovables, de las cuales se estima que 72 GW serán de energía hidroeléctrica y cerca de 275 GW de energías eólica y solar. Finalmente, la India se plantea alcanzar la meta de 500 GW para 2030. Seguramente estos planteamientos recientes se incorporarán a la versión revisada y más ambiciosa de las metas de mitigación que presentará a fines de 2020 en la COP26, en Glasgow.
Otro caso notable que marca rumbo y ritmo para el crecimiento de las energías renovables en el mundo es China. En su portafolio estandarizado de energías renovables, anunciado en 2011, se plantearon como metas llegar a 5 GW en 2015 y a 25 GW para 2030. Sin embargo, en 2012 China había alcanzado los 8 GW y para 2017 los 70 GW, una tasa de crecimiento mucho mayor que el pronóstico más optimista.
El Sistema Eléctrico Nacional
El Sistema Eléctrico Nacional (SEN) comprende alrededor de 500 centrales de generación de electricidad de diversas tecnologías y dimensiones, que en conjunto suman alrededor de 70.3 GW de capacidad instalada. Las principales tecnologías, de acuerdo con su capacidad instalada, son: 26.4 GW de plantas de ciclo combinado operando con gas natural (37.6%), 10.6 GW de plantas termoeléctricas que utilizan combustóleo (15.1%) y 5.3 GW de plantas de carbón (7.5%). Por su parte, las energías renovables suman más de 20 GW, lo que significa alrededor de 28% de la capacidad total. Dentro del grupo de las energías renovables siguen dominando las plantas hidroeléctricas con 12.6 GW (17.9%), seguidas por las plantas eólicas con 4.2 GW (6.1%), las plantas de energía solar con 1.6 GW (2.4%), las de geotermia con 0.9 GW (%1.3%) y, por último, las plantas de bioenergía con sólo 0.5 GW (0.7%).
La Ley de Transición Energética y las subastas de largo plazo
La Ley de Transición Energética (LTE), promulgada por el Congreso en diciembre de 2015, establece metas obligatorias para la generación por medio de energías limpias de la siguiente manera: 25% en 2018, 30% para 2021 y 35% para 2024. De igual manera, la LTE estableció las subastas de largo plazo (SLP) como el mecanismo que permitiría a la CFE hacerse de energía limpia suficiente para cumplir con sus obligaciones legales. A partir de 2016 se han realizado tres subastas —planeadas para cumplir con la ruta establecida por la LTE— que dieron lugar a la instalación de 7.5 GW, con una inversión de $9,000 millones de dólares. Se estima que se requieren otros 10 GW para llegar a 2024 con 35% de energías limpias en la matriz energética, con una inversión estimada de 13,000 millones de dólares.
Estas tres subastas arrojaron resultados muy interesantes. En primer lugar, se demostró que despertaban gran interés para los desarrolladores privados, a pesar de que el precio tope establecido por la CFE era de $70 dólares/MWh, lo que a principios de 2016 parecía un desafío a la viabilidad económica. Por otro lado, conforme a la ley, los concursantes adquirían el derecho de obtener Certificados de Energía Limpia (CEL) que, al comercializarlos, les brindarían un ingreso económico adicional vinculado al proyecto. Los costos promedio de generación de electricidad obtenidos en cada una de las subastas fue el siguiente: primera subasta, $47.7 dólares/MWh; segunda subasta, $33.4 dólares/MWh; y tercera subasta, $20.57 dólares/MWh. Gracias a ellas, las energías renovables empezaron a despegar en nuestro país.
La tecnología renovable que más ha crecido en México es la solar o fotovoltaica; tan sólo en 2018 se instalaron cerca de mil MW, para pasar de 670 MW en 2017 a 1,670 MW. La energía eólica también creció mucho, de 3.8 GW en 2017 a 4.2 GW en 2018. Las SLP agregaron 244 MW de energía eólica y 1,317 MW de energía solar el mismo año, además de 1,199 MW de energía eólica y 2,000 MW de energía solar en 2019. A pesar de este vigoroso crecimiento y de los atractivos precios ofrecidos por los proyectos de energía eólica y energía solar, una de las primeras medidas que anunció e implementó la Sener, bajo el gobierno de la 4T, fue la de cancelar la cuarta subasta, contemplada para llevarse a cabo a principios de 2019. En un principio la Sener señaló —con falsedad— que muchos proyectos ganadores de las tres primeras se encontraban con un enorme retraso. Posteriormente, se logró constatar que el problema de los proyectos era simplemente que eran implementados por compañías privadas, en contra del modelo político-ideológico del nuevo gobierno de hacer que las empresas del Estado —en este caso la CFE— incrementaran cada vez más el porcentaje de generación de electricidad para atender la demanda nacional.
La cancelación de las SLP por parte de la Sener ha tenido diversas repercusiones. Una muy grave es la imposibilidad de programar las inversiones necesarias para que las plantas de energías renovables cumplan con el calendario de las metas de energías limpias; otra es la pérdida de inversiones, puesto que los empresarios han perdido la confianza para invertir en México. Por si esto fuera poco, recientemente la Sener y la CFE, como parte de su guerra contra las energías renovables —mejor dicho, contra las compañías privadas que han invertido en estas tecnologías—, decidieron modificar unilateralmente y sin consulta pública las reglas para el otorgamiento de los CEL. Para cumplir con sus obligaciones de ley en materia de CEL, la Sener simplemente pretende otorgar certificados por sus plantas hidroeléctricas y por su planta nuclear, que se encuentran en operación desde mucho tiempo antes que el periodo establecido para poder otorgar el CEL a un proyecto de energía. Esta decisión afecta retroactivamente a muchos inversionistas que participaron en las SLP y se encuentra en litigio en los tribunales. Tal como en realidad ocurrió con el lío de los gasoductos, es probable que tanto los jueces como los socios comerciales internacionales de México encuentren que el comportamiento y las prácticas de la Sener y la CFE violan reglamentos, leyes y acuerdos comerciales, además de abonar a la completa erosión de la confianza de inversionistas nacionales y extranjeros.
Desde el punto de vista ambiental, estamos perdiendo la oportunidad de crear empleos limpios para lograr disminuir la emisión de contaminantes atmosféricos que afectan la salud de la población —generados en las plantas de electricidad que utilizan gas, carbón o combustóleo— y, por supuesto, con la cancelación de las SLP se genera un alto riesgo de incumplir las metas de mitigación de gases de efecto invernadero a las que nuestro país se comprometió en el Acuerdo de París. Finalmente, las políticas y acciones emprendidas por la Sener y la CFE también van a contracorriente de lo que el resto del mundo civilizado está haciendo en materia de transición energética y ponen en entredicho a nuestro país y al presidente López Obrador. Podemos vislumbrar un ejemplo reciente del desprestigio internacional que caerá sobre el actual gobierno de México por sus políticas energéticas retrógradas en el Reporte de la Brecha de Emisiones 2019, publicado por el Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas, cuando asienta de forma clara y explícita ejemplos de algunas decisiones de los gobiernos de Trump, Bolsonaro y López Obrador, están implementando políticas que, en vez de contribuir a combatir el cambio climático, están causando mayores emisiones de gases de efecto invernadero.
¿Presupuesto de energía para el combate al cambio climático?
Recientemente me llamó la atención encontrar en el portal de un conocido medio informativo de negocios (Expansión, domingo 26 de enero) una nota periodística con el encabezado: “México destina la cifra más alta en seis años contra el cambio climático”. No pude evitar seguir leyendo: “La dependencia federal que más recursos aportará para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático este 2020 es la CFE con $40,881.9 millones de pesos, 97.5% del total”. Por otro lado, hace algunos meses en Letras Libres, Julia Carabias y Enrique Provencio señalaban la drástica disminución de los presupuestos para las tareas de protección ambiental en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2020, por lo que me sorprendió la mencionada nota periodística.
En realidad, los recursos etiquetados por la CFE “para el combate al cambio climático”, son aquellos destinados a la construcción de infraestructura —ductos— para el transporte de gas natural. Evidentemente estos recursos están mal clasificados, pues cualquier persona con estudios elementales sabe que el gas metano es un combustible fósil y cuando lo quemamos se libera a la atmósfera bióxido de carbono, el más conocido de los gases de efecto invernadero. Pero si se fuga en su estado crudo, el metano tiene un potencial de efecto invernadero 86 veces mayor que el propio bióxido de carbono, considerando un periodo de 20 años. Es muy grave la clasificación equivocada que reciben algunos recursos considerados como apoyo al combate al cambio climático, cuando en realidad van dirigidos a actividades que justo hacen lo contrario: generan grandes emisiones de gases de efecto invernadero. El error es grave si es resultado de la ignorancia, pero resulta peor si es intencional este error en la clasificación de la inversión en gasoductos.
En los tiempos que vivimos, de total transparencia y compromiso de los países para rendir cuentas a la comunidad internacional y no sólo a sus ciudadanos, resulta muy importante no cometer este tipo de errores. Los presupuestos realmente dedicados a tareas de control de las emisiones que causan el calentamiento global son una de las variables por la que se evalúa el nivel de esfuerzo para combatir el cambio climático. Invertir en proyec- tos de metano —incluyendo su transporte en gasoductos— no ayuda a combatir el cambio climático sino que, por el contrario, conlleva actividades y riesgos que pueden aumentar nuestras emisiones. Es necesario evitar este tipo de errores y corregirlos cuando se presenten. No queremos que los próximos reportes de evaluación sobre los avances de mitigación de México, además de subrayar que nuestro país incrementa y no disminuye sus emisiones en el sector energético, pudieran señalar lo que parecería un engaño intencional: decir que se invierte en combatir el cambio climático cuando ocurre justamente lo contrario.
La dimensión social de la energía
La transición energética en México enfrenta retos importantes en su dimensión social que, si son considerados en las políticas del sector, pueden también ser una oportunidad para promover un desarrollo sustentable a nivel local. La transición energética puede generar riesgos y cambios sociales que deben de ser considerados en las políticas y los procesos de planeación del sector y el diseño de gestión de proyectos. No obstante sus importantes beneficios para la mitigación climática, los proyectos de energía renovable pueden generar impactos sociales y ambientales negativos a nivel local —como la fragmentación del paisaje, impactos en la flora y fauna, efectos adversos en las actividades económicas tradicionales y molestias a los residentes durante su construcción y operación— y la oposición de las comunidades. Por ejemplo, la prensa reportó 141 hechos conflictivos en torno a proyectos de energía eólica entre 2006-2019 [2]. Esto ha detonado procesos legales y provocado retrasos o incluso la cancelación de algunos proyectos, además de cuestionar de manera importante la justicia social de este proceso de transición. Para abordar esta problemática se requiere mejorar las evaluaciones de impacto social, los procesos de consulta, planeación y diseño de los proyectos y las políticas de responsabilidad social de las empresas, entre otras medidas, que permitan mejorar la gestión de impactos y relaciones sociales, y hagan partícipes a las comunidades de los beneficios de la transición energética.
Retos de México para una transición energética justa
En nuestro país persisten desigualdades sociales y económicas que se han incubado a lo largo de muchos años y no han sido atendidas adecuadamente por las administraciones previas, de diversas banderas políticas. Para caminar hacia una transición energética justa, además de abrazar y promover las energías renovables, se debe dar prioridad a alcanzar un acceso universal a la energía y erradicar la pobreza energética. No basta estar conectado a la red eléctrica, la población debe contar con el acceso a electricidad de calidad y suficiente para cubrir sus necesidades básicas y estar en condiciones de cubrir sus costos. En esta tarea la energía solar distribuida puede jugar un papel fundamental. Existen políticas públicas alternativas, como sustituir lo que hoy son enormes subsidios a las tarifas eléctricas por inversiones a gran escala en paneles fotovoltaicos para millones de hogares, como lo plantea el Programa Hogar Solar propuesto por Iniciativa Climática de México.
Se debe revisar cuanto antes la LTE para adicionarle metas mucho más ambiciosas en materia de energías renovables para 2027 y 2030, pues la actual termina sus metas en 2024. Es fundamental que la Sener y la CFE recapaciten y corrijan el rumbo y sus políticas; les vendría bien conocer cómo están adaptándose y modernizándose las redes eléctricas en el mundo, así como aprender a maximizar la participación de las energías renovables en la matriz energética, por supuesto sin poner en riesgo la estabilidad y confiabilidad del suministro. Esto lo están haciendo un número creciente de países. Para desarrollar redes eléctricas inteligentes se necesitan funcionarios capacitados, actualizados y sin prejuicios, se debe ampliar la red eléctrica nacional y establecer con transparencia y racionalidad las tarifas, los cargos y otros costos aplicables a todos los usuarios de la red eléctrica. Los productores privados de electricidad no deben recibir subsidios por el uso de la red eléctrica, pero tampoco ser discriminados ni obstaculizados para participar en el mercado eléctrico mayorista.
En materia de energía, no se debe confundir la seguridad energética con la autonomía y total independencia con respecto a otros países. Se deben controlar riesgos, diversificando proveedores y socios internacionales; explicar con claridad y objetividad el concepto de “soberanía energética”, para que no se convierta en un principio abstracto con el que se pretendan justificar decisiones, inversiones y rumbos de la política energética nacional. La CFE y la Sener deben parar su acelerada marcha por construir más y más centrales termoeléctricas a gas y evitar a toda costa que se pudiera incrementar el consumo de carbón y combustóleo para la generación de electricidad en las plantas existentes. Paradójicamente, pocas políticas generarán una mayor dependencia de insumos y combustibles importados del exterior, que continuar construyendo plantas termoeléctricas a gas natural. Finalmente, una transición energética justa sólo podrá darse si se consolidan la gobernanza y la transparencia que deben existir en la preparación de los proyectos de energías renovables. Las comunidades locales, dueñas de la tierra, deben recibir amplios beneficios por su participación —siempre voluntaria— en los proyectos eólicos y solares, de tal manera que los futuros proyectos de energías renovables se constituyan en motores que impulsen el desarrollo social y propicien un mayor bienestar para las comunidades.
- Disponible en un.org/sustainabledevelopment
- Zaremberg, G. y Guarneros-Meza, 2019, Bases hemerográficas y mapas de conflictos: Minería, energía eólica, energía hidroeléctrica e hidrocarburos, Conversando con Goliat, Flacso, disponible en conversingwithgoli.wixsite.com
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