Eficacia de la normalización sobre químicos

¿Cómo debiéramos medir la eficacia de la normalización mexicana para prevenir o mitigar riesgos ambientales y sanitarios de las sustancias químicas?

 

Cristina Cortinas

 

 

Las normas jurídicas no son un fin en si mismas

Disponer de normas jurídicas para regular y controlar las sustancias químicas desde diversas perspectivas y en distintas fases de su ciclo de vida no basta, por lo que toda revisión crítica del sistema jurídico en la materia debe ir más allá de enumerar qué ordenamientos legales existen, o cuántas dependencias gubernamentales están involucradas en su gestión, pues lo que realmente importa es si se está logrando el nivel de protección de la salud humana, de los distintos elementos que conforman los ecosistemas y otros fines que persigan dichas normas.

 

Objetos que tutelan las normas jurídicas

Entre los elementos a considerar al determinar la suficiencia del marco jurídico nacional para proteger los derechos ciudadanos a un ambiente sano, a la protección de la salud y al agua salubre, como derechos humanos, se encuentran los objetos que tutelan las normas.

 

Contenido deseable del marco legal para regular las sustancias químicas

La legislación nacional de las sustancias químicas comprende un conjunto de ordenamientos (leyes, reglamentos, normas) que, desde distintas perspectivas sectoriales regulan su gestión pero que debieran coincidir en cubrir aspectos básicos como los que se encuentran referidos en la figura siguiente.

 

Lenguaje normativo

Para que cumplan su objeto y den certeza a los sujetos regulados, las normas que concurren en la regulación de las sustancias químicas deben delimitar sus alcances, construirse con base en reglas claras, utilizar una terminología jurídica homologada, ser entendibles, susceptibles de verificar y, en su caso, dar lugar a sanciones de ocurrir la violación de las mismas.

Marco normativo sobre el derecho a saber y a entender

Las normas jurídicas buscan proteger el bien público, por lo que quienes deben ser protegidos por ellas requieren saber de su existencia, conocer sus fines y entender en qué forma persiguen el logro de sus objetivos.

 

Instrumentos clave del sistema jurídico

De conformidad con el Derecho Romano en el cual se fundamenta la legislación mexicana, las leyes deben ser abstractas y genéricas, destacando su objeto, alcances, autoridades competentes para aplicarlas, sujetos regulados y medios de regulación. Por ello, necesitan de otros ordenamientos que hagan posible su implementación, entre los que se encuentran los reglamentos que establecen los procedimientos administrativos para hacer efectivas las disposiciones legales, y las normas técnicas que proporcionan especificaciones, procedimientos, parámetros u otros requerimientos a cumplir. Los trámites administrativos tienen fines específicos y demandas de datos e información que permiten dar seguimiento a las obligaciones de los sujetos regulados, así como formatos, manifiestos o cédulas en los cuales éstos deben registrar la información necesaria para asegurar la trazabilidad de la liberación al ambiente de sustancias y productos químicos hasta su destino final. La ausencia de algunos de estos eslabones debilita la cadena en la cual descansa el aseguramiento del logro de los objetivos de las normas.

 

Elementos para lograr la eficacia de las normas

Aunque la ignorancia de las normas jurídicas no exime de su cumplimiento, el estado debe asegurar que todos los sujetos regulados tengan conocimiento de la existencia de las disposiciones legales y, en su caso, de su reforma, así como crear las condiciones para su aplicación. Ello implica, prever las necesidades de orientación y capacitación de los involucrados (incluyendo los funcionarios que participan en su implementación); de infraestructura y otros medios requeridos para aplicar la normatividad; de personal entrenado y en número suficiente para la verificación del cumplimiento de las normas; de la existencia y aplicación de sanciones; y de generación y registro de datos con base en los cuales evaluar los resultados y desempeño de la normatividad.

 

Capacidad de las instituciones reguladoras

No menos importante para el logro de los objetivos del sistema jurídico en materia de gestión de sustancias químicas, es que las instituciones involucradas en ello tengan las capacidades mínimas requeridas para realizar sus funciones y hacer efectivas sus responsabilidades al respecto, lo cual se ilustra en la figura siguiente.

 

Coordinación efectiva entre autoridades concurrentes

De nada sirve disponer de bases legales para que diferentes órdenes de gobierno intervengan en la gestión de las sustancias químicas, si no se establecen mecanismos claros y efectivos para que exista coordinación entre ellos, fortalecimiento mutuo y creación de sinergias entre sus programas; lo cual debiera ser susceptible de medir y evaluar de manera regular.

 

Alianzas estratégicas

La complejidad de la gestión integral de las sustancias químicas a lo largo de su ciclo de vida, en un país como México que cuenta con más de 2 millones de kilómetros cuadrados, 32 entidades federativas, alrededor de 2450 municipios y delegaciones, más de 120 millones de habitantes, implica que para ello debe aplicar la responsabilidad compartida de todos los sectores, público, privado y social, en la implementación de la legislación, las políticas y programas en la materia; para lo cual se puede recurrir a alianzas estratégicas entre ellos; previstas por lo general en la propia legislación, pero no necesariamente puestas en práctica y evaluadas.

 

Convenios y cooperación internacional

La Ley sobre la Celebración de Tratados de México establece en su Artículo 2o, fracción 1, que de conformidad con la fracción I del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados deberán ser aprobados por el Senado y serán Ley Suprema de toda la Unión cuando estén de acuerdo con la misma, en los términos del artículo 133 de la propia Constitución y hayan sido publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

Lo anterior es por demás relevante pues, en ausencia de normatividad nacional, las disposiciones contenidas en los convenios internacionales que cumplan con lo señalado anteriormente,  constituyen normas jurídicas que deben guiar a los sujetos regulados.

No menos relevante es el hecho de que es ya común que los Convenios Internacionales que aplican a la gestión de las sustancias químicas (por ej. Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, Protocolo de Montreal aplicable a las sustancias que deterioran la capa de ozono, Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes o COP y Convenio de Minamata sobre mercurio), cuenten con mecanismos de asistencia técnica y financiera para hacer posible su implementación en países que como México requieren de apoyo para el fortalecimiento de capacidades en la materia.

Gracias a lo antes referido, México ha podido avanzar en la gestión de las sustancias químicas, en ausencia de apoyos presupuestarios suficientes a nivel nacional.

 

Sistemas de medición

Como el riesgo de las sustancias químicas es función de la magnitud de la exposición a ellas de los seres humanos y demás organismos que constituyen los ecosistemas, para medir la eficacia de la normatividad jurídica aplicable a su prevención y control, demanda que las concentraciones de las sustancias reguladas puedan ser medidas en diferentes medios: aire, agua, suelos, residuos, productos de consumo, muestras biológicas de seres humanos y organismos de la biota acuática o terrestre. Ello demanda asegurar que se cuenta con las metodologías estandarizadas y actualizadas para su medición, con los laboratorios acreditados e intercalibrados para asegurar la confiabilidad y precisión de los datos que generan, así como con programas de monitoreo sistemático.

 

Evaluación de impactos en la salud y al ambiente y de los costos de la inacción

Finalmente, la eficacia de las normas jurídicas tendientes a lograr un ambiente sano, la protección de la salud y el acceso al agua salubre, considerados como derechos humanos, requiere medirse en términos de los efectos en la salud humana y en los organismos de la biota acuática y terrestre, resultantes de la exposición a ellos. Por ende, es de gran utilidad contar con los directorios de instituciones y de grupos de investigación que en México están desarrollando estudios en la materia, así como con los de los centros de intoxicaciones y de epidemiología que dan seguimiento y registran los casos de afectación de tal origen.

 

La información que generan tales instancias, debiera constituir la base para estimar los costos derivados de la inacción en el manejo seguro de las sustancias químicas en México, reflejados en el número de muertes, enfermedades, días de vida productivos perdidos y otros indicadores de las externalidades ambientales y sanitarias asociadas a la producción, importación, comercialización, transporte, consumo, uso y otras fases del manejo integral de dichas sustancias.