Trump y el Acuerdo de París
El presidente norteamericano contra alcaldes y gobernadores de Estados Unidos
Retirada del Acuerdo de París
Cuando el pasado 1° de junio, en el Rosedal de la Casa Blanca, el Presidente D. Trump anunció la retirada2 de su país del Acuerdo de París calificó este instrumento como injusto para los Estados Unidos y perjudicial para sus empresas, sus trabajadores, sus contribuyentes, y se comprometió además a intentar negociar un tratado que a su juicio fuera equitativo3. A partir de ese momento, dijo, el gobierno de los Estados Unidos dejaría de cumplir con su “contribución determinada a nivel nacional” (NDC por sus siglas en inglés) y de aportar al Fondo Verde para el Clima, con el cual se ensañó particularmente (“nadie sabe a dónde va ese dinero”). Estimó4 que mantenerse como Parte del Acuerdo le hubiera representado a su país en 2040 la destrucción de 6.5 millones de empleos al 2040 y una pérdida de 3 billones de dólares en el PIB. Mencionando en particular los casos de China e India, Trump afirmó que el Acuerdo de París impone a su país “draconianas” cargas legales, productivas y económicas, que no aplica a otros países, comprometiendo así su competitividad internacional. Incluso llega a sostener que la verdadera finalidad del Acuerdo de París no consiste en la protección del clima, sino en poner en desventaja económica a los Estados Unidos. Trump interpreta la movilización mundial de gobiernos, incluyendo el del Vaticano, así como la de numerosas instituciones de la sociedad civil, que abogaron por la permanencia de los Estados Unidos como Parte del instrumento multilateral más reciente y operativo para combatir el cambio climático, como una conspiración mundial para debilitar la economía de su país. En cuanto a la eficacia del instrumento, señaló que el Acuerdo sólo lograría reducir 2/10 de 1°C en 2100. Jaleado por los participantes en la ceremonia, la alocución de Trump se fue calentando: “ya no seremos más el hazmerreír de los demás”. La denuncia del Acuerdo se presentó como una reafirmación de la soberanía nacional frente a éste y en realidad a cualquier otro instrumento negociado en el marco de las Naciones Unidas.
La denuncia del Acuerdo, planteaba Trump, permitiría una movilización de todas las fuentes de energía, incluido el “carbón limpio”, para alcanzar tasas anuales de crecimiento económico de 3 o 4%. Todo ello sería supuestamente compatible con alcanzar “los más altos estándares de protección ambiental” para “seguir siendo el líder ambiental mundial”.
La retirada del Acuerdo de París por parte de los Estados Unidos, hasta el momento una de las medidas definitorias y de mayor trascendencia de la Administración Trump, suscitó una previsible oleada de reacciones adversas, tanto en los medios internacionales como dentro del país. Su significación, implicaciones y consecuencias merecen algunas reflexiones.
Contexto político nacional
El 3 de septiembre de 2016 los Estados Unidos se constituyeron como Parte ante el Acuerdo de París. El Presidente Obama ratificó este instrumento sin intervención del Poder Legislativo, mediante orden ejecutiva, sobre la base de que el Acuerdo es una extensión de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), cuya ratificación había firmado el Presidente George H. W. Bush el 13 de octubre de 1992, contando para ello con la previa aprobación del Senado. Estados Unidos fue el primer país industrializado en ratificar la CMNUCC, uno de los pocos instrumentos de derecho internacional con alcance prácticamente universal.
La retirada del Acuerdo de París figuró entre las promesas de campaña del candidato D. Trump, pero la decisión efectiva no suscitó después consenso entre los miembros de su equipo inmediato de trabajo. Entre quienes no favorecían esta decisión figuraban Rex Tillerson, Secretario de Estado y anterior CEO de Exxon, quien veía ventajas en “mantener la silla en la negociación”, así como el yerno y la hija del Presidente, Jared Kushner e Ivanka Trump. La “línea dura”, conservadora, de los colaboradores de Trump, en cuyas filas figuran Steve Bannon y Scott Pruitt, actual Administrador de la EPA, presionó para que se cumpliera cuanto antes la promesa de retirada.
Manifestaron públicamente su enfático apoyo a la permanencia de los Estados Unidos en el Acuerdo de París numerosos directivos de grandes empresas, entre las que cabe mencionar: Adobe, Apple, BP, DuPont, Exxon Mobil, General Electric, Google, Hewlett Packard, Intel, Levi Strauss Co., Microsoft, Morgan Stanley, Shell, Walmart, sin que este listado sea exhaustivo. Como fundamento de su exhorto al Ejecutivo, estas empresas señalaban los siguientes factores favorables:
1.- La participación de todos los países en el Acuerdo limita el riesgo de un desequilibrio que pudiera perjudicar la competitividad de la economía estadounidense.
2.- Las actividades fomentadas por el Acuerdo generan empleo, mercados para tecnologías innovadoras y nuevo crecimiento económico.
3.- Se reducen riesgos climáticos, minimizando daños a las infraestructuras, la productividad agrícola, el acceso a los recursos hídricos, y a las cadenas globales de suministros.
Aspectos sustantivos
Muy numerosos tweets5, emitidos antes de su victoria electoral, muestran que D. Trump asume posiciones abiertamente negacionistas en relación con el cambio climático, aunque este negacionismo dejó de expresarse en forma explícita una vez que asumió la Presidencia. Mientras en su alocución del 1° de junio difundía las irreales estimaciones, antes reportadas, respecto al costo del cumplimiento del Acuerdo de París para la economía y el empleo, se buscará en vano cualquier mención del costo del cambio climático por daños derivados del incremento en el nivel del mar, la pérdida de biodiversidad, la incidencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos, la destrucción de la infraestructura, las afectaciones a la salud pública, aspectos todos ellos sobre los que se dispone hoy de una abundante literatura científica. Tampoco mencionó Trump los beneficios de la acción climática para la generación de empleos, la innovación tecnológica, el establecimiento de nuevos mercados, entre otros factores que apuntan hacia una “nueva economía climática”.
Aspectos legales en el marco de la negociación multilateral
Presentado como un dogal jurídico- económico, en su discurso Trump caracterizó sin embargo el Acuerdo de París como “no vinculante”. Si, efectivamente, el instrumento fuera no vinculante, ¿porqué verse constreñido a denunciarlo formalmente, en vez de simplemente ignorarlo? En realidad, el Acuerdo de París es un “tratado” en el marco de la legislación internacional6, pero sólo algunas de sus disposiciones serían “jurídicamente vinculantes”. La Delegación de los Estados Unidos que participó en las negociaciones de la COP-21 que desembocaron en la adopción del Acuerdo de París en diciembre de 2015 cuidó de vetar la formulación de algunas de sus disposiciones que denotara obligatoriedad7, para evitar someter al Senado su ratificación. No sería por ejemplo jurídicamente vinculante el cumplimiento de las “Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional” (NDCs), ni la obligación de aportar recursos económicos en una cuantía específica8.
El Art. 28 del Acuerdo de París señala las condiciones para una eventual denuncia promovida por alguna de sus Partes9. Según este artículo, la retirada de los Estados Unidos no podría hacerse efectiva antes del 4 de noviembre de 2020, es decir un día después de la próxima elección presidencial en ese país, a menos que su gobierno denunciara también la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. En ningún momento sugirió el Presidente Trump que su país se retiraría también de la Convención.
La renegociación del Acuerdo de París es totalmente inviable. La adopción de este instrumento fue resultado de un arduo proceso de bastantes años en el que participaron 196 países, con hitos como el Plan de Acción de Bali (COP-13, 2007), el Acuerdo de Copenhague emanado de la tormentosa COP-15 de 2009, los Acuerdos de Cancún adoptados en la exitosa COP-16 de 2010, la Plataforma de Durban para la Acción Ampliada aprobada en la COP-17 (2011), entre otros. Ningún país, fuera de los Estados Unidos, estaría dispuesto a tirar por la borda todos estos esfuerzos para dar satisfacción al Presidente Trump. El gobierno federal de los Estados Unidos no ha señalado por otra parte los parámetros e indicadores que permitirían determinar la equidad de un instrumento que pudiera emerger de una hipotética renegociación. Muchos negociadores han expresado que el proceso multilateral sobre la base del Acuerdo de París se desarrollaría mucho mejor sin la intervención obstruccionista de los Estados Unidos.
Lo que podría hacer ese país es revisar a la baja su propio compromiso de mitigación inscrito en su actual Contribución Determinada a Nivel Nacional. Los Estados Unidos se comprometieron de motu proprio a reducir entre 26 y 28% sus emisiones de gases de efecto invernadero en 2025, en relación con los niveles de 2005. Trump podría rebajar esta meta hasta nulificar su ambición o volverla irrelevante, aunque esta rebaja, como lo han señalado muchos, contravendría el sentido explícito del Acuerdo de París. De por sí el conjunto de los compromisos existentes no apunta hacia la limitación del aumento de la temperatura promedio planetaria asumida por el Acuerdo de París (2°C, “prosiguiendo esfuerzos” para no rebasar los 1.5°C). Aún si se cumplieran estrictamente estos compromisos la trayectoria correspondiente de las emisiones globales apuntaría hacia una elevación de temperatura de 2.8°C10. Si otros países siguieran el ejemplo de los Estados Unidos, el Acuerdo de París perdería visos de efectividad.
Consecuencias del anuncio del Presidente Trump
A nivel mundial, la decisión del Presidente Trump se enfrentó a un rechazo generalizado, expresado con variados matices en múltiples países, incluyendo aquellos con mayores emisiones de gases de efecto invernadero. En particular, la 19a Cumbre Unión Europea – China, celebrada en Bruselas un día después de la alocución de Trump, reafirmó de manera enfática su compromiso con el Acuerdo de París y se propuso reforzar la cooperación en la materia. Los líderes de la Unión Europea y de China anunciaron la convocatoria, conjunta con Canadá como país sede, de una gran reunión ministerial, que se celebrará en septiembre de 2017, para impulsar la implementación del Acuerdo y acelerar la transición hacia una energía limpia.
El aislamiento de la posición de los Estados Unidos quedó de manifiesto en la reunión del G-20, celebrada en Hamburgo los días 7-8 de junio de 2017, en cuyo Comunicado 19 países, incluyendo alguno como Arabia Saudita, con un largo historial de resistencia a las políticas climáticas, manifestaron que el Acuerdo es “irreversible” y que se debe poner en práctica de inmediato. La reacción internacional adversa a la decisión del Presidente Trump parece destinada a crecer con el tiempo, y a concretarse bajo formas cada vez más estructuradas.
La reacción más intensa ante el anuncio del Presidente Trump se produjo en los mismos Estados Unidos, donde se desencadenó un movimiento sin precedente de apoyo al Acuerdo de París en varios Estados, numerosas ciudades, empresas y entidades de la sociedad civil.
El 1° de junio, el mismo día en que Trump anunciaba la retirada del Acuerdo de París, los Gobernadores Andrew Cuomo del Estado de Nueva York, Edmund Gerald (“Jerry”) Brown del Estado de California, y Jay Robert Inslee del Estado de Washington anunciaron la formación de la Alianza de los Estados Unidos para el Clima11.
También ese mismo día 359 alcaldes, agrupados como “US Climate Mayors” y representando a 66 millones de estadounidenses, se comprometieron en una declaración a “adoptar, cumplir y sostener” los objetivos del Acuerdo de París12.
El 5 de junio de 2017, en una declaración titulada “Seguimos dentro”, bajo forma de una “carta abierta a la comunidad internacional y a las Partes ante el Acuerdo de París”, un muy nutrido grupo de alcaldes13, gobernadores14, empresarios, inversionistas, autoridades universitarias, expresaron su voluntad de unir fuerzas “por primera vez” para seguir apoyando la acción climática que permita hacer frente a los compromisos asumidos por el país en el Acuerdo de París15.
El 12 de julio de 2017, el Gobernador Brown de California y Michael Bloomberg, ex -alcalde de Nueva York y enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas para las ciudades y el cambio climático, lanzaron la iniciativa “Compromisos de América” (America’s Pledge). Esta iniciativa compilará y cuantificará las acciones de Estados federales, ciudades y empresas en los Estados Unidos que pretendan reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en congruencia con los objetivos del Acuerdo de París. Las instancias públicas y privadas que en ella participan pretenden por sí mismas lograr el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados Unidos en el marco del Acuerdo de París. Los propulsores de esta iniciativa plantean que las acciones para cumplir estos compromisos tienen lugar finalmente en los Estados, las ciudades y las empresas, desempeñando el Gobierno Federal sólo una función coordinadora. Frente a la defección de éste último, la iniciativa asumirá esa función de coordinación y de reporte.
Las acciones climáticas en entes subnacionales trascienden ya el plano declarativo. El pasado 17 de julio, el Congreso de California, Estado que había adoptado ya políticas climáticas entre las más avanzadas a nivel global, aprobó la Ley AB 398 y otras dos leyes asociadas, extendiendo hasta el año 2030 su esquema de comercio de bonos de carbono (“cap and trade”). Esta medida, promovida por el Partido Demócrata y cabildeada con pasión por el gobernador Jerry Brown, quien definió el cambio climático como “una amenaza a la existencia humana organizada”, contó también con el apoyo de un grupo de legisladores republicanos, así como el de importantes líderes empresariales.
La magnitud y la inmediatez de la respuesta dentro de los Estados Unidos, así como su expresión en ámbitos empresariales y en algunas áreas sobre todo urbanas en donde el Partido Republicano había cosechado éxitos electorales, debió sorprender a la Administración Trump. No fueron los Estados Unidos quienes se retiraron del Acuerdo de París, sino tan sólo el Gobierno Federal de ese país.
No obstante la intensidad de las reacciones positivas suscitadas dentro y fuera de los Estados Unidos, la retirada de este país del Acuerdo de París tendrá consecuencias dañinas para el régimen climático internacional. La más inmediata de ellas podría ubicarse en la afectación al financiamiento del Fondo Verde para el Clima, en el que dejará un boquete de dos mil millones de dólares16, en perjuicio de muchos proyectos de mitigación y adaptación, que dejarán de llevarse a cabo en países en desarrollo.
Frente al posicionamiento inconsistente e irracional de la Administración Trump, no parece que las estrategias contemporizadoras pudieran tener sentido. Para el resto del mundo, ceder a la irracionalidad no debería ser una opción. El Acuerdo de París durará mucho más, y tendrá mucho mayor efecto sobre la dinámica del cambio climático que la Presidencia de Donald Trump.
1 Profesor- Investigador del Centro del Cambio Global y la Sustentabilidad en el Sureste A.C.
2 El anuncio de retirada se transformaría jurídicamente en “denuncia” en el momento en que el gobierno lo comunique formalmente al depositario del instrumento, es decir, al Secretario General de las Naciones Unidas.
3 Las referencias a los términos de la denuncia del Acuerdo de París por parte del Presidente Trump corresponden a la transcripción literal de la intervención del Presidente el 1° de junio de 2017, difundida por la Secretaría de Prensa de la Casa Blanca.
4 Trump atribuyó el cálculo al National Economic Research Associates (NERA), consultora en permanente campaña anti-regulación, relacionada con el conservador Hudson Institute. Véase NERA Economic Consulting: Impacts of Greenhouse Gas Regulations on the Industrial Sector. Marzo de 2017.
5 Un ejemplo entre más de cien: “Give me clean, beautiful and healthy air – not the same old climate change (global warming) bullshit! I am tired of hearing this nonsense”. Tweet publicado por @realDonaldTrump a las 12:44 AM, el 29 de enero de 2014. Para Donald Trump, el supuesto cambio climático es “mierda”, un “sinsentido” del cual ya se hartó. Los tweets de Trump sobre cambio climático suelen mostrar por otra parte una persistente y lamentable confusión entre “clima” y “tiempo” (“climate” y “weather”).
6 La naturaleza de los tratados es objeto de la Convención de Viena de 1969, “Ley sobre los Tratados”, que entró en vigor en enero de 1980. Estados Unidos la suscribió, pero no la ratificó.
7 Típicamente, la denotación de obligatoriedad correspondería a la utilización de la forma verbal “shall”, en vez de “should”.
8 Un excelente análisis de la situación posterior al pronunciamiento del Presidente Trump podrá encontrarse en: Center for Climate and Energy Solutions (C2ES): Paris Climate Agreement Q&A. Junio de 2017. https://www.c2es.org/international/2015-agreement/paris-climate-talks-qa
9 Artículo 28 del Acuerdo de París:
1. Cualquiera de las Partes podrá denunciar el presente Acuerdo mediante notificación por escrito al Depositario en cualquier momento después de que hayan transcurrido tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo para esa Parte.
2. La denuncia surtirá efecto al cabo de un año contado desde la fecha en que el Depositario haya recibido la notificación correspondiente o, posteriormente, en la fecha que se indique en la notificación.
3. Se considerará que la Parte que denuncia la Convención denuncia asimismo el presente Acuerdo.
10 Estimación del Climate Action Tracker: http://climateactiontracker.org/global.html. En ausencia de políticas climáticas, la elevación de la temperatura podría alcanzar niveles entre 4.1°C y 4.8°C. Aún destacándose la insuficiencia de los compromisos actuales, sus efectos serían mucho más apreciables que los que destacó Trump en su conferencia.
11 Cuomo declaró: “El Estado de Nueva York se obliga a cumplir con los estándares que impulsa el Acuerdo de París, con independencia de las acciones irresponsables de Washington. No ignoraremos la ciencia y la realidad del cambio climático, por lo que estoy firmando también una Orden Ejecutiva que confirma el liderazgo de Nueva York en la protección de nuestros ciudadanos, nuestro medio ambiente y nuestro planeta”. Exactamente en el mismo tono se expresaron los otros dos Gobernadores. Los tres Estados, con 68 millones de habitantes, producen más de la quinta parte del PIB de los Estados Unidos. Véase: https://www.governor.ny.gov/news/new-york-governor-cuomo-california-governor-brown-and- washington-governor-inslee-announce.
12 La lista completa de alcaldes integrantes de Climate Mayors se puede consultar en: https://medium.com/@ClimateMayors/climate-mayors-commit-to-adopt-honor-and-uphold-paris-climate- agreement-goals-ba566e260097. La página de internet de Climate Mayors es: http://www.climatemayors.org.
13 Entre los alcaldes que suscribieron esta declaración figuran los de Los Angeles, Nueva York, Atlanta, Honolulu, Boston, Houston, Phoenix, Tucson, San Francisco, Denver, Washington DC, Miami, Chicago, Nueva Orleans, Baltimore, Kansas City, Portland, Philadelphia, Pittsburgh, Austin, Dallas, San Antonio, Seattle.
14 Suscribieron el documento los gobernadores de California, Connecticut, Hawaii, Nueva York, Carolina del Norte, Oregon, Rhode Island, Virginia, Washington.
15 La coordinación de esta iniciativa estuvo a cargo de: The American Sustainable Business Council, B Team, Bloomberg Philanthropies, Center for American Progress, Ceres, CDP, Climate Mayors, Climate Nexus, C40, C2ES, Environmental Defense Fund, Environmental Entrepreneurs, Georgetown Climate Center, ICLEI, National League of Cities, Rocky Mountain Institute, Second Nature, Sierra Club, The Climate Group, We Mean Business, y World Wildlife Fund.
16 Esta cifra es la diferencia entre los 3 mil millones de dólares comprometidos por la Administración del Presidente Obama y los mil millones que logró dicha Administración desembolsar efectivamente antes de concluir su mandato. En julio de 2017 el total de fondos comprometidos para el Fondo Verde para el Clima ascendía a 10,300 millones de dólares, que aportarían 43 países, de los cuales 9 son países en desarrollo. Las decisiones relativas a las políticas y a la asignación de recursos no recaen en el muy exiguo secretariado del Fondo, sino en los 24 miembros de su Consejo que representan a otros tantos países, la mitad de los cuales son desarrollados.
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