Reforma del PVEM a ley forestal
Solicitud de consulta pública a sociedad civil y especialistas ante reforma a ley de desarrollo forestal sustentable
Carta entregada a legisladores en diciembre 2016
Gonzalo Chapela, Julio, 2016.
Comparativo entre propuestas
del Consejo Nacional Forestal
y la revisión de diputados
Una necesidad
Para varios, la ley vigente, promulgada en 2003, no tuvo más sentido que blindar a la CONAFOR, aunque incluyó varias disposiciones novedosas y muchos excesos y confusión por la inclusión de detalles de procedimiento. Ha sufrido innumerables reformas desde entonces, la última, a la fecha de eta nota, en mayo de 2016.
Una ruta accidentada
Esta ley ha sido objeto de muchas críticas y por eso, en 2009 el Consejo Nacional Forestal decidió hacer una revisión general del documento rector de la actividad forestal en México y encargó ese trabajo a su Comité de Legislación y Vigilancia. Después de muchas peripecias, el Comité entregó su trabajo al pleno del CONAF en octubre de 2014, ese órgano lo aprobó y tomó el acuerdo, con su titular presente y participando, de turnarlo a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados que, por su parte, trabajó en conjunto con el Comité, por acuerdo con las autoridades de la CONAFOR y la SEMARNAT: se trataría de un trámite formal, dejando a salvo en el proceso de dictamen las opiniones y propuestas de la Presidencia, otras autoridades y agentes de la sociedad.
Ante la falta de cumplimiento de dicho acuerdo, un grupo de consejeros titulares y miembros del Comité de Legislación, hicieron entrega del proyecto de reforma a la COMARNAT y su presidente, después de formular la exposición de motivos, la presentó al pleno como iniciativa individual, en su función como diputada, en la antepenúltima sesión de la legislatura correspondiente. El resultado no fue exitoso: por acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Comisión Permanente, la Iniciativa fue desechada. Cualquier grupo o diputado individual podría presentarla y recomenzar el proceso. A algunos de los participantes en el proceso nos pareció que el proyecto había perdido viabilidad de momento, al interpretar la decisión de la Junta como una consigna originada en desacuerdos circunstanciales entre funcionarios y la legisladora.
En el mes de mayo de 2016, se reinstaló el comité, ratificando al mismo coordinador del periodo anterior, Carlos González Vicente. En dicha reunión los representantes de la CONAFOR declararon que los altos mandos de la SEMARNAT y CONAFOR determinaron prioritaria la reforma de la ley y la continuación, desde el Comité y el CONAF, del proceso anterior, aparentemente ignorando la Iniciativa desechada, presentada en la legislatura anterior. También trascendió que la CONAFOR había introducido algunas modificaciones al proyecto del Comité y proponía dicho documento como punto de partida de la nueva etapa de trabajo.
En este contexto, puede ser útil conocer los contenidos de la reforma propuesta por el Comité, en la eventualidad de que se reabra la discusión, lo que está por verse en estos días. En abono de eso, se ha preparado un cuadro comparativo entre el documento del Comité y el de CONAFOR, y otro entre la ley vigente y el proyecto del Comité. A continuación, se exponen de manera compacta los principales conceptos que aborda la reforma, como una guía para leer las propuestas, tomando en cuenta que las reformas no se pueden ver de manera compacta por temas, sino que los diversos propósitos de la reforma se desarrollan generalmente en diversas partes del texto.
Contenidos
El proceso de elaboración del proyecto ha sido extremadamente largo y abundante en participación, en diferentes momentos, de múltiples actores, por lo que el resultado es un cúmulo de propuestas de cambio que debieron negociarse dando un producto que tiene defectos de redacción, redundancias y otras fallas debidas a las deficiencias, errores y omisiones del Comité y también a los repliegues tácticos propios de toda negociación legislativa.
Para comprender las reformas y visualizar más detalles, es necesario, leer con cuidado los tres documentos base de esta discusión. En estas páginas sólo se reseñan las propuestas más importantes:
Enfoques y prioridades básicas
Destacan los siguientes:
- Énfasis en la producción con agregación local de valor, para la incorporación de población emergente sin derechos agrarios
- Conservación por medio, principalmente, del manejo sustentable y la agregación local de valor y reconocimiento de las áreas protegidas por las comunidades dentro de los predios bajo manejo legal.
- Incorporación de aspectos básicos de derechos de comunidades indígenas, homologados a la población de los territorios forestales.
- Equidad de género, etnia y de jóvenes o población de avecindados frecuentemente excluidos.
- Propiedad de los servicios ambientales para los usufructuaros legales, especialmente las comunidades
Fomento a la producción sustentable y conservación con beneficios a la población
El enfoque para la producción incluye la integración industrial y comercial. Se incluyen disposiciones para la asignación de presupuestos, la construcción de activos públicos físicos en los territorios forestales, el fomento de otros activos productivos (acceso a banca, Internet, gasolinera) y activos intangibles como estandarización de productos, reconocimiento de certificación, esquemas de arbitraje para mejora de transacciones y reducción de riesgos, esquemas de manejo de riesgo, información de mercado y promoción de ventas de madera legal.
Reducción de la carga regulatoria
Algunas de las modificaciones que se buscan son:
- Supresión de la MIA, dejando a la NOM y los programas prediales la cobertura de este requisito. Probablemente requiera cambio a la ley de Vida Silvestre y GEEPA.
- Regionalización de la NOM 59 para liberar territorios de los requisitos normativos y del CITES.
- Mejora y detalle de los procedimientos automáticos para dueños y prestadores distinguidos
- Inclusión de acahuales y reforestación en la categoría de “terrenos agropecuarios temporalmente forestales” y sujetarlos a procedimiento de aviso.
- Supresión de permisos a plantaciones, que quedan sujetas sólo a aviso.
- Carácter Vinculatorio de los planes de manejo forestal en las URMAFOR.
Mejora de los servicios técnicos
- Se corrige la redacción para dar entrada a la valoración de capacidad y competencia para prestar servicios técnicos, lo que implica, por un lado, que profesionistas efectivos, sin mediar el título profesional, puedan prestar servicios técnicos; esto incluye la posibilidad de paratécnicos o técnicos campesinos, ya probado con éxito; por otro lado, implica que TODOS los técnico registrados deben evaluarse y cambiar el registro vitalicio por la acreditación con vigencia.
- Se propone la caracterización de especialidades de servicios técnicos, catalogadas por grados de responsabilidad.
- Se busca un esquema de evaluación por resultados
- Se prevé el auspicio de superación de los técnicos y despachos, mediante diversos esquemas de estímulo.
Garantía de derechos y salvaguardas
El nuevo texto incluye múltiples menciones a los derechos de las comunidades.
Se inserta una sección especial para este tema, con modificaciones en definiciones, distribución de competencias y otras modificaciones en la Ley, para alojar un Sistema de Salvaguardas, alineado con las mejores prácticas internacionales y los documentos vinculatorios y doctrinarios vigentes.
Considera la extensión de los derechos de los pueblos indígenas hacia el conjunto de la población de los territorios forestales, bajo el principio de máxima protección de las personas,
Se alinea con la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, lo que haría a esta reforma el primer caso de actualización reglamentaria de ese marco constitucional.
Equidad de género, etnia y jóvenes
La equidad de género se incluye en diversas partes de los objetos de la Ley, los criterios de política y, especialmente, la disposición para la habilitación de las mujeres al cargo de la gestión de los bienes familiares en ausencia de los hombres, de manera que puedan acceder a los programas, participar en las decisiones comunitarias sobre la gestión de los bosques y reciban los beneficios de la misma.
La equidad de etnia igualmente se incluye en objeto de la ley y criterios de política; en este caso, el apartado de Salvaguardas está orientado a ello y otros aspectos, como la propiedad de los beneficios del bosque, incluidos los servicios ambientales. Una nota destacable es que se procura extender la cobertura de derechos y protección de las comunidades indígenas hacia las comunidades mestizas, frecuentemente en condiciones similares de vulnerabilidad.
La condición demográfica contemporánea, que consiste en la presencia de contingentes amplios de avecindados sin acceso a la tierra, está muy presente en la iniciativa de reforma, con diversas menciones en los objetivos y criterios de política y con referencias específicas para la formación de empresas y actividades productivas locales que ofrezcan oportunidades de empleo y medios de vida digna a este sector de la población. Se apela también al reconocimiento formal y la promoción de empresas de jóvenes avecindados, haciendo uso de las disposiciones de la ley agraria al respecto.
Legalidad
En tiempos en que el contrabando avanza y amenaza las empresas sociales y los territorios, se proponen nuevos esquemas para la labor de vigilancia, en busca de un enfoque integral que corresponde a un problema multifactorial:
- Abarcar a toda la cadena, especialmente a las madererías, que actualmente no son reguladas por el Reglamento
- Formular programas integrales regionales, utilizando las URMAFOR como plataforma de concertación y de acción.
- Habilitar y promover la participación comunitaria en la vigilancia: equipamiento, capacitación y acceso expedito a la fuerza pública
- Comunicación y educación para el conocimiento de las disciplinas de la legalidad por todos los agentes de la cadena y otros involucrados, especialmente autoridades
- Establecimiento de instancias de recurso y arbitraje contra abusos de autoridad, basados en los consejos forestales en nivel distrital.
- Alineación con las mejores prácticas internacionales, con mínimos de FLEGT y Ley Lacy
- Desarrollo de normatividad y tecnología para la trazabilidad
- Liga con mecanismos existentes y por desarrollar para cadena de custodia
- Coordinación interinstitucional con otras acciones de vigilancia en puntos de control: sanidad vegetal y animal, control de armas y de tráfico de drogas; habilitación de esquemas de peaje en caminos gestionados por las comunidades, donde se instalarían los dispositivos de control multipropósito.
Enfoque territorial
Partimos de que no existen las comunidades forestales puras, sino comunidades y dueños de montes con estrategias complejas de vida, las cuales, además, están embutidas en espacios donde conviven con otros agentes que, para bien y mal, influyen en lo que pasa dentro de la gestión forestal y sus redes o cadenas de valor.
En la reforma, el enfoque territorial aparece repetidamente dentro de las definiciones de objetivos, lenguaje y criterios de política; hay dispositivos de suma o integración para concertación y control en los temas de manejo del fuego, infraestructura, legalidad, regulación (por ejemplo, normas de pastoreo).
En el arreglo institucional está el énfasis principal hacia el enfoque territorial. El principal aparato para esto, es la URMAFOR; en la distribución de competencias y coordinación, se establece la convergencia de la URMAFOR con los DDR, la fusión de los consejos forestales (que hasta ahora no tienen expresión regional) con los consejos distritales de desarrollo rural sustentable, la concertación y formulación del ordenamiento regional, dentro del cual se inscribe el Programa de Manejo Forestal Regional.
Arreglo institucional y administración
Ventanilla única
Nuevamente, la reforma propone el desarrollo de un esquema de “one stop store”, compactando procedimientos, resolviendo contradicciones de tesis y criterios, promoviendo el uso de TICs y reuniendo físicamente la instancia de atención. Este objetivo también se facilita con la URMAFOR.
Unidades Regionales de Manejo Forestal (URMAFOR)
La URMAFOR se monta sobre la figura de las unidades regionales. Tiene las innovaciones siguientes:
- Enfoque territorial, al considerar como territorio forestal un paisaje complejo donde existen recursos forestales, pero que tiene otros usos y agentes, imbricados todos con interacciones significativas con la actividad forestal y la conservación de los recursos naturales.
En este sentido, delimita su área de acuerdo con la delimitación de los DDR, lo que permite la interacción con los agentes del desarrollo rural, principales entes que comparten el territorio.
- Concurrencia intersectorial. Propone la integración de la gestión forestal en los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, lo que permite la participación en el foro donde se resuelven (o deberían resolverse) orientaciones y decisiones importantes para la actividad forestal.
- Desarrollo de activos para la reducción de carga regulatoria, agilización de gestiones y reducción de costos de gestión.
El ordenamiento territorial (en grado de promoción) da coherencia regional y sentido a la gestión forestal y auxilia al ordenamiento de actividades agropecuarias, construcción de infraestructura y otras, tomando en cuenta la problemática forestal;
El Plan de Manejo Forestal, al tener carácter vinculante y un grado de resolución suficiente, permite hacer en economía de escala los trabajos técnicos básicos para los programas de manejo predial.
La calidad vinculante del plan de manejo forestal también aporta a la reducción del margen de discrecionalidad de la autoridad y apunta a la consolidación de procedimientos administrativos que actualmente duplican innecesariamente las gestiones bajo criterios discrecionales y diversos entre ventanillas (ejemplo: manifestación de impacto ambiental, que es parte de los planes de manejo).
- Dispositivo de mejora de eficiencia y eficacia de activos disponibles: humanos, financieros y materiales.
- Concertación de programas integrales regionales por la legalidad de la actividad forestal.
- Ventanilla única.
- La URMAFOR recoge y fortalece la disponibilidad de uso compartido de recursos y el abordaje eficiente de acciones de alcance supra – predial. Como activos compartibles, se contempla, entre otros, la información de inventario continuo, la medición de cobertura, con usos de MRV, el acceso a sistemas de información geográfica y materiales cartográficos, equipos para el manejo de fuego, equipamiento para bancos de germoplasma, etc.; en cuanto a las acciones, se consideran programas regionales de mejora genética, planeación y ejecución de desarrollo caminero o manejo del fuego, especialmente en su aspecto de prevención y acción temprana de control.
Cambio climático
Se hizo una compulsa con la LGCC, para introducir este tema en los objetivos, criterios de política, participación de las instancias correspondientes, inclusión en los órganos de concertación y coordinación.
Otros instrumentos
Se incluyen instrumentos especiales de política: Sistema Nacional de Monitoreo, Registro y Verificación; inventario para basar el monitoreo y la Estrategia Nacional de REDD
Carta dirigida a los Presidentes de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámaras de Diputados y de Senadores
Senadora Ninfa Salinas Sada, Presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Senadores
Diputado Arturo Álvarez Angli, Presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados
Nos dirigimos respetuosamente a ustedes en relación con la iniciativa de reforma a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable que presentó la diputada Alma Arzaluz el 20 de septiembre de 2016.
Consideramos que existe la necesidad de reformar la ley vigente, en atención a diversos problemas en su instrumentación, a la necesidad de adecuar este instrumento a los cambios constitucionales recientes, así como de enfrentar un insatisfactorio desempeño del sector forestal, resolviendo problemas como una regulación pesada, deficiencias en mitigar la ilegalidad, la calidad de los servicios técnicos o la organización de la actividad en los territorios, entre otros aspectos.
Celebramos que los legisladores aborden el tema forestal, muy importante para el desarrollo de regiones que abarcan más de la mitad del territorio nacional y albergan a la mitad de la población rural del país.
No obstante, por la misma razón de importancia de la materia que atiende esta Ley, nos parece que se requiere un proceso de dictamen que enriquezca el alcance de la reforma, suscite los consensos necesarios para su adecuada aplicación y aproveche los resultados de procesos previos de reflexión y concertación, particularmente el que fue llevado a cabo durante los últimos años por el Consejo Nacional Forestal, órgano designado para ese propósito por la propia ley de la materia, contenidos que han sido omitidos en la Iniciativa a la que nos referimos.
De la manera más comedida solicitamos, en el mejor interés de la Nación, abrir un proceso de consulta amplia, preferentemente con la participación activa del CONAF, e incluir en dicha consulta las propuestas ya identificadas y formuladas.
ATENTAMENTE
Por el Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente, A. C.
Mtro. Enrique Provencio Durazo, Presidente.
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Con copia para: C. Diputada Alma Arzaluz
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