Propuestas a Dictamen LGDFS del 11 de septiembre 2017
Revisión y propuestas de especialistas sobre reforma de Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
Gonzalo Chapela y Mendoza
En PDF, el documento completo incluido el cuadro comparativo entre las propuestas generadas en el diálogo con legisladores,
el proyecto de Dictamen de Senadores y la Minuta enviada por la Cámara de Diputados.
Hacia la noche del viernes 8 de septiembre de 2017, la Comisión de Medio Ambiente convocó a sesión para dictaminar múltiples pendientes legislativos, entre ellos las leyes de biodiversidad y la forestal. la sesión no se llevó a cabo y fue citada para el martes 19 de septiembre, lo que abre un breve espacio de acción.
Nuestra apreciación del proceso está en tres puntos: a) hay un defecto en el proceso por falta de una consulta pública, que deja un margen de debilidad al proyecto; b) hay avances muy sustanciales en el dictamen, en relación con la iniciativa y con la minuta enviada por la Cámara de Diputados y c) hay propuestas importantes en las que se debe insistir.
Es muy notable y favorable que se haya dado un proceso de concertación desde mayo hasta agosto, facilitada y alojada por la CONAFOR, con la participación muy calificada de los secretariados técnicos de las comisiones de Medio Ambiente de ambas cámaras legislativas, la coordinación general jurídica de la CONAFOR, el coordinador del Comité de Legislación y Vigilancia del Consejo Nacional Forestal, el presidente de la Academia nacional de Ciencias Forestales y representantes de las organizaciones MOCAF, CCMSS, CEMDA y Reforestamos México.
Se pone a la consideración de los legisladores en tarea de discusión del proyecto de dictamen un conjunto de aspectos, en pro de obtener el mejor producto legislativo que sea posible. A continuación se agrupan temas y consideraciones sobre la redacción del articulado, tomando como referencia el proyecto de dictamen elaborado por la secretaría técnica de la COMARNAT. En anexo se muestra un cuadro comparativo de la Minuta enviada por la Cámara de Diputados, el proyecto de dictamen y los contenidos generados en el diálogo mencionado.
1.- DERECHOS Y PARTICIPACION.
1.1.- CONAF. Atribuciones de vigilancia y supervisión
En la ley vigente el Consejo Nacional Forestal es un órgano de carácter consultivo y de asesoramiento en las materias que le señale esta ley y en las que se le solicite su opinión. Además fungirá como órgano de asesoría, supervisión, vigilancia, evaluación y seguimiento en la aplicación de los criterios de política forestal y de los instrumentos de política forestal. Invariablemente deberá solicitársele su opinión en materia de planeación forestal, reglamentos y normas.
En la Iniciativa el CONAF quedó como sólo como un órgano consultivo y de asesoría.
En la revisión de la Minuta, se acordó:
Artículo 145 (proyecto de dictamen). El Consejo Nacional Forestal es el órgano de carácter consultivo y de asesoramiento, en las materias contenidas en esta Ley; Además, podrá supervisar, vigilar evaluar y dar seguimiento a la aplicación de los criterios e instrumentos de política forestal previstos en esta Ley. Invariablemente deberá solicitársele su opinión en materia de planeación forestal, reglamentos y normas; Su propósito es coordinar esfuerzos en materia forestal, analizar e intercambiar opiniones en relación con las acciones y programas en la materia, evaluar y dar seguimiento a las mismas, así como convenir las acciones y formular las recomendaciones pertinentes.
El proyecto de dictamen suprime: supervisar, vigilar y también: Invariablemente deberá solicitársele su opinión en materia de planeación forestal, reglamentos y normas.
Consideramos que eso significa un retroceso muy sustancial en el margen de participación ciudadana, transparencia, contrapeso y ejercicio del derecho a la participación plena y efectiva. Estas dos breves supresiones son posiblemente el problema más importante del dictamen.
1.2.- Comité mixto del Fondo Forestal Mexicano como órgano de gobierno
La ley vigente establece la existencia de un Comité mixto formado por partes gubernamentales y ciudadanas a semejanza del CONAF, con el propósito de abrir ese importante dispositivo de fomento al escrutinio y participación abierta; por error de redacción en el proceso de 2003, la ley le atribuye la función de operar el Fondo.
La Iniciativa corrige el fallo para que sea la CONAFOR la que opere el Fondo, ya que los miembros ciudadanos del Comité no pueden tener funciones administrativas ni asumir las responsabilidades inherentes al manejo de un fondo, a la vez que simplemente lo restringe, como en el caso del CONAF, a una función de consulta y asesoría.
En la revisión de la Minuta, se acordó: art 132 2do párrafo: El Fondo Forestal Mexicano será operado por la Comisión. Su órgano directivo será el Comité Mixto, el cual tendrá una representación equilibrada y proporcionada del sector público federal, así como de las comunidades forestales, pueblos indígenas, organizaciones de la sociedad civil de conformidad con el reglamento de dicho órgano colegiado.
El proyecto de dictamen omite la definición del Comité mixto como órgano de gobierno y determina que: para cualquier implementación de este, consultará al Comité Mixto.
Se propone que la función del Comité mixto sea la convenida y se puede establecer, para mayor seguridad, que la ley disponga que la composición gubernamental deba tener mayoría, como ocurre en la junta de gobierno de la Financiera Nacional de Desarrollo, que cuenta con un órgano semejante a lo propuesto.
1.3. Otros aspectos relacionados con los consejos.
Reuniones periódicas obligatorias. (artículo 145 párrafo 4º). Entre los acuerdos está la obligación para que el CONAF sesione al menos cada tres meses; el proyecto de dictamen omite esa disposición. Dadas lamentables experiencias en que el CONAF, como otros órganos de participación ciudadana quedan su operación simplemente por la vía de no convocarlos, durante la concertación se argumentó la necesidad de incluir esa disposición para garantizar una vida activa de ese importante órgano.
Traslado de funciones y formato a los órganos estatales. La Minuta, en el artículo 146, reitera la limitación de alcances del CONAF, trasladándola a los consejos estatales. La recomendación concertada traslada a los consejos estatales las atribuciones ampliadas y formato del CONAF nacional: Artículo 146. La Secretaría y la Comisión, junto con los gobiernos de las Entidades Federativas, integrarán los Consejos Estatales Forestales, sin perjuicio de las atribuciones que la presente Ley les otorga, mismos que tendrán , en su ámbito, el mismo carácter, atribuciones, funcionamiento y composición del Consejo Nacional Forestal fungirán como órganos de carácter consultivo y de asesoramiento en las materias de esta Ley.
Instancia interestatal. En la revisión de la Minuta se discutió la necesidad de dar flexibilidad para la gestión de órganos de concertación para la gestión de territorios que puedan rebasar límites de las entidades federativas, lo que no quedó incluido en el proyecto de dictamen. El acuerdo fue el siguiente segundo párrafo del artículo 146: Los Consejos Estatales podrán establecer mecanismos de coordinación para abordar temas en materia forestal sobre superficies o territorios que abarquen dos o más entidades federativas
2- MANEJO FORESTAL COMUNITARIO.
El MFC es un concepto emergente mundialmente, que ha alcanzado reconocimiento y donde México ha forjado un prestigio internacional. Dicho concepto conlleva definiciones de política que reconoce la importancia del fomento del protagonismo de las comunidades como resguardo del capital natural y, por otro lado, el desarrollo productivo como motor económico en los territorios forestales, para quienes detentan las tierras forestales como para quienes no tienen acceso a la tierra pero ya son población mayoritaria.
El proyecto de dictamen recoge varias definiciones, criterios y objetivos que forman un sistema de disposiciones orientadas a dar prioridad al MFC; sin embargo, han quedado suprimidos dos de los instrumentos para hacer efectivas las declaraciones y criterios:
Acción afirmativa. Siendo un acuerdo del proceso de revisión de la Minuta, la acción afirmativa hacia el MFC fue suprimida en el artículo 2, suprimiendo la fracción correspondiente: IV. Promover e impulsar el manejo forestal comunitario con un criterio de acción afirmativa de la política forestal, y establecer los instrumentos necesarios para su aplicación y evaluación.
Programa específico para MFC. Uno de los pocos puntos que no alcanzaron acuerdo en las discusiones de concertación, fue la inclusión de un programa de fomento en el artículo 128 párrafo 2, junto con los programas de Plantaciones Comerciales y de Reforestación y Conservación de Suelos, que quedaría como sigue: La Federación establecerá mecanismos de apoyo para impulsar el desarrollo forestal sustentable, como los destinados al Programa de Desarrollo Forestal, al Programa de fomento al manejo forestal comunitario, al Programa de Plantaciones Forestales Comerciales y la Reforestación y Conservación de Suelos, y demás que se establezcan.
Se entiende que la resistencia a esta inclusión es debida a la orientación de la autoridad hacendaria para reducir la demanda por presupuesto; sin embargo, la disposición para la mención explícita de un programa para el MFC no implica nuevos recursos, sino garantizar que en el presupuesto de la CONAFOR este concepto esté considerado y no dependa ello de las preferencias de los funcionarios en turno. Esta preocupación tiene su base en la experiencia reciente de cancelación del programa destinado a la silvicultura comunitaria y la gerencia encargada de tan importante tema.
3- DESCENTRALIZACIÓN
URMAFOR. Una de las propuestas más avanzadas e innovadoras construidas en el CONAF durante 2009 a 2014, es un esquema de descentralización basado en unidades regionales donde se establezcan mecanismos de concurrencia intersectorial, se haga un ordenamiento concertado con todos los actores de los territorios forestales, se fomente la organización, de fortalezcan las capacidades institucionales mediante esquemas de coadyuvancia y se invierta, con ahorros, en bienes públicos de infraestructura, conocimiento y capacidades que reduzcan la carga regulatoria, proporcionen economías de escala y varios beneficios más.
En el proceso de concertación se alcanzaron acuerdos para establecer ese marco institucional de gestión con enfoque territorial, que incluyen definiciones, disposiciones regulatorias y un capítulo específico con un artículo 98.
En el dictamen fueros suprimidos todas estas definiciones y disposiciones, lo que sería una lamentable pérdida de oportunidad para un cambio realmente significativo y favorable para la actividad, los territorios forestales y la población que depende de los bosques. En las propuestas concertadas se discutió también la inclusión de un artículo transitorio para la instrumentación paulatina del esquema de URMAFOR.
4- RÉGIMEN DE APROVECHAMIENTO DE REFORESTACIÓN.
Actualmente los recursos forestales generados por las actividades de reforestación en terrenos agropecuarios quedan sujetos, a diferencia de las plantaciones comerciales, a un régimen regulatorio igual al de los terrenos forestales, lo que ha significado una gran dificultad para su aprovechamiento una vez que las plantaciones alcanzan su madurez y condiciones de cosecha y también un desincentivo para emprender acciones de reforestación.
Las discusiones sobre la minuta permitieron alcanzar acuerdo sobre la necesidad de proporcionar facilidades para el aprovechamiento de productos provenientes de la reforestación y, adicionalmente, dar la garantía a los dueños de las tierras, de poder regresar eventualmente al uso agropecuario.
Se propuso, para efectos de la formulación de la ley, agregar la reforestación a la definición de terrenos temporalmente forestales que caracterizan a las plantaciones comerciales ya que éstas son similares a la reforestación excepto por una cuestión de escala.
En el sentido expuesto, será un aliciente significativo para la reforestación la inclusión de la reforestación como un segundo caso de terrenos temporalmente forestales (artículo 7 fracción LXVIII) y, junto con las plantaciones, sujetarlas a un régimen de regulación por aviso (artículo 65 y otros diversos).
La definición quedaría como sigue: LXVIII. Terreno temporalmente forestal: Las superficies agropecuarias que se dediquen temporalmente al cultivo forestal mediante plantaciones forestales comerciales, así como aquellas superficies agropecuarias en las que se hayan realizado actividades de reforestación, pudiendo volver a su condición de terreno agropecuario al desaparecer esta actividad;
5- ACAHUALES
Como en el caso de la reforestación, el manejo de terrenos mediante agricultura migratoria, está sujeto a una regulación inadecuada que hace a los productores quemar recursos forestales que podrían aprovecharse o cuyo aprovechamiento se hace ilegalmente en medio de la persecución o francas extorsión por parte de las autoridades, lo que genera incentivos para cambiar de uso hacia agricultura de escarda o ganadería. Ante esta situación, ha habido reclamos y propuestas hacia establecer una regulación razonable, al alcance de los productores milperos y el grupo de discusión coincidió en esa necesidad, aunque no alcanzó una formulación final, además de que existe una iniciativa de reforma a la Ley, con estos mismos propósitos.
Se plantea establecer una definición de terrenos agroforestales y someter el aprovechamiento al procedimiento de aviso, en el artículo 65, con las modalidades y especificaciones que se desarrollen en el Reglamento de la ley.
La definición quedaría como sigue: Terreno agro forestal: Terreno forestal con vegetación que surge en tierras parcialmente desmontadas que alternan períodos de uso agrícola y de regeneración, cuya estructura y desarrollo dependen de la intervención humana. También se le conoce como acahual y con otros nombres regionales.
6- Servicios forestales.
Los servicios forestales son una pieza clave en el desarrollo forestal sustentable y en el fomento del manejo forestal comunitario. En una diversidad de calidades de los servicios forestales, se encuentran equipos técnicos de alta calidad y compromiso con las comunidades y con el capital natural, lo mismo que prestadores con muy baja calidad profesional y desempeño.
En el proceso de concertación se alcanzaron acuerdos para mejora de los servicios forestales que se pueden resumir en cinco aspectos: fomento a la mejora continua, evaluación y registro por competencias; trabajo en equipos interdisciplinarios con apertura a campos propios de un enfoque integral; habilitación de técnicos campesinos y especificación de especialidades por ecosistema, actividad y grado de responsabilidad.
En el proyecto de dictamen se ven reflejados adecuadamente dichos acuerdos, con excepción de la vinculación de los incentivos y apoyos previstos para la superación de los prestadores de servicios forestales, con los resultados de la evaluación.
Se propone que el Artículo 97 quede como sigue: la Comisión desarrollará un sistema de capacitación, reconocimientos, estímulos y acreditación que permita identificar, tanto a titulares de aprovechamiento como a prestadores de servicios forestales, que cumplan oportuna y eficientemente los compromisos adquiridos en los programas de manejo, en la certificación de buen manejo y en las auditorías técnicas preventivas. Asimismo, establecerá y ejecutará medidas para procurar el acceso a los elementos necesarios para la mejora continua de los servicios forestales, conforme a los méritos resultantes de la evaluación de desempeño y resultados, en los términos que establezca el Reglamento.
7- OTROS TEMAS
Sistema de información. Se plantea considerar la conveniencia de mantener la integridad y funcionalidad del sistema nacional de gestión forestal, como la plataforma de control y gestión de los actos de autoridad en materia forestal, preferentemente mediante plataformas informáticas que ya cuentan con un avance sustancial.
En el proyecto de dictamen se considera la fusión del sistema de gestión y el de información; por lo expuesto antes, se propone mantenerlos separados y generar la interfaz para que el sistema de gestión reporte su información al sistema de información.
Terrenos preferentemente forestales. La ley vigente sustituyó una definición de terrenos preferentemente forestales referida a la vulnerabilidad de las tierras por una definición de terrenos preferentemente forestales que incluye a todos aquellos que hayan tenido o pudieran tener vegetación forestal, lo que no tiene aplicación práctica y es de una lógica dudosa; esa deficiencia persiste en el proyecto de dictamen. Se plantea, en cambio, recuperar la vulnerabilidad en la definición, lo que proporcionaría un marco de anclaje a la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, con repercusiones sustanciales para la armonización de las políticas agropecuarias y ambientales.
Se propone la redacción siguiente de la definición del artículo 7 – LXVII. Terreno preferentemente forestal: Aquel que, por presentar condiciones de susceptibilidad a los factores de degradación, debe ser manejado mediante prácticas sustentables o, preferentemente, ser destinado a uso forestal.
Manifestación de impacto ambiental (MIA). La MIA es un instrumento regulatorio extraordinariamente oneroso, que tiene utilidad cuando no existe conocimiento sistematizado suficiente sobre los impactos de las actividades o se trate de proyectos con múltiples impactos por su tamaño y complejidad. Cuando las actividades se van haciendo rutinarias y se van generando protocolos de manejo de los impactos, para dar paso a dispositivos específicos de regulación, los supuestos de la MIA dejan de tener aplicación. Lo anterior es reconocido por la LGEEPA, que en su artículo 31 establece excepciones a diversas actividades, en el caso de que exista una regulación adecuada. En el caso forestal, los aprovechamientos están sujetos a un régimen de autorización de planes de manejo que, a su vez, están regidos por cuatro NOM: una que establece las características que debe tener el plan de manejo; otra que dicta las medidas de mitigación del impacto de los aprovechamientos forestales sobre suelos y cuencas; una tercera dispone las medidas de mitigación de los impactos de los aprovechamientos forestales sobre la flora y la fauna; adicionalmente, la ley forestal y la ley de vida silvestre establecen la aplicación de la NOM sobre especies en peligro. Dado este marco, es aplicable la excepción que prevé la LGEEPA.
Se propone, aunque esta propuesta no alcanzó acuerdo, sustituir la MIA por el Informe Preventivo que otorga el citado artículo 31 de la LGEEPA, dentro del artículo 68 del proyecto de dictamen, para quedar como sigue: Artículo 68. Los siguientes aprovechamientos forestales requieren la presentación de una manifestación un informe preventivo de impacto ambiental, en los términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente:
Cambio de uso del suelo. En una rectificación de las políticas de desmontes, la ley forestal de 1992 prohibió el cambio de uso del suelo en terrenos forestales, lo que se fue diluyendo a la vez que la superficie autorizada para cambio de uso se cuadruplicó del año 2000 a 2015, ya que la ley vigente manda a la Secretaría autorizar, “previa presentación de informe técnico justificativo”.
Se propone, aunque tal propuesta no alcanzó acuerdo en el proceso de concertación, una rigurosidad mayor que proteja el capital forestal nacional de mejor manera, suprimiendo el mandato “autorizará” y restringiendo la condición de excepcionalidad a la utilidad pública.
La redacción del artículo 86 quedaría como sigue: Artículo 86. La Secretaría autorizará podrá autorizar el cambio de uso de suelo en terrenos forestales excepcionalmente por motivos de utilidad pública,
Fomento. Se llegó al acuerdo de incorporar la mención, en un estado embrionario, de una serie de medidas de fomento como estrategias de manejo de riesgos, caracterización de productos en el mercado, arbitraje y servicios financieros, que no aparece en el proyecto de dictamen. Dichas disposiciones quedarían sólo esbozadas en un nuevo artículo 131 bis, que quedaría como sigue: La Comisión diseñará estrategias integrales para el manejo de riesgos en el sector forestal; la caracterización de productos forestales en el mercado; la mediación para la resolución de conflictos en transacciones; la información y prospectiva de mercados de productos y servicios forestales; así como para el acceso al crédito suficiente, oportuno y competitivo, y los servicios financieros.
En PDF, cuadro comparativo entre las propuestas generadas en el diálogo con legisladores,
el proyecto de Dictamen de Senadores y la Minuta enviada por la Cámara de Diputados.
No Comment