El presupuesto federal de medio ambiente:
un trato injustificado y desproporcionado
ARTÍCULO PUBLICADO EN LA REVISTA «ESTE PAÍS».
Enrique Provencio & Julia Carabias, Este País, 3 de abril 2019
Introducción
Los presupuestos expresan visiones nacionales, concretan en el gasto público las orientaciones de un programa de gestión o un curso de acción colectiva al que las autoridades convocan a la sociedad. La distribución de las erogaciones gubernamentales estructura las prioridades inmediatas y condiciona las acciones futuras de impulso, regulación, control, acompañamiento, cumplimiento de la ley y otras grandes tareas vinculadas con el desarrollo. Si pensamos en el significado de lo anterior para el tema concreto de este artículo, sólo queda pensar que, al menos desde 2015 e inclusive 2019, la protección ambiental se ha marginado de la visión nacional del desarrollo y se relega como prioridad significativa en el conjunto de las políticas públicas de nuestro país. Los datos hablan solos: en el periodo 2015-2019 la reducción acumulada del presupuesto asignado a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) fue de 61%, para la Comisión Nacional Forestal la caída fue de casi 70%, y en el caso de la Comisión Nacional del Agua el ajuste alcanzó 60%.
Las instituciones, los compromisos internacionales, el marco regulatorio y los instrumentos de política están vigentes, pero pierden sus medios de ejecución, el soporte indispensable de inversiones, personal suficiente, equipamientos, operación, insumos y muchos otros elementos, sin los cuales parece difícil el cumplimiento de las obligaciones públicas para proteger el medio ambiente y los recursos naturales, así como para estimular el involucramiento privado y social en estas tareas. Nunca hemos invertido y gastado lo suficiente en el medio ambiente, pero lo que se observa en los últimos cuatro años, incluso 2019, es un retroceso que puede tener consecuencias muy graves para la conservación del patrimonio natural mexicano y para los servicios ambientales de los que depende buena parte del bienestar nacional, tales como las dotaciones de agua y el saneamiento, la mitigación y la adaptación ante el cambio climático, el control de la contaminación atmosférica, entre muchos otros aspectos clave para la salud, la economía y los medios de vida de la población.
El descuido y mal trato al presupuesto ambiental es ante todo una falta de visión de futuro, un desconocimiento del hecho básico de que el desarrollo genuino de la sociedad y las personas pasa por la conservación del capital natural, que la sustentabilidad ambiental es un requisito indispensable para mantener y mejorar nuestras capacidades vitales, para innovar y transformar la economía en las actividades que ahora nos hacen perder recursos y energía, que nos generan malas condiciones de salud o que nos hacen perder productividad y oportunidades de crear nuevos y más dignos empleos.
Gastamos poco en medio ambiente
El bajo nivel de gasto público ambiental y las reducciones tan intensas de los años recientes no atañen sólo al presupuesto federal, sino que también se extienden a los demás órdenes de gobierno e incluso al gasto privado. Para el año más reciente del que se dispone de información, 2017, los gastos en protección ambiental (GPA) alcanzaron el equivalente de 0.6% del producto interno bruto (PIB), según las Cuentas Económicas y Ecológicas de México que genera el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), y que forman parte del Sistema de Cuentas Nacionales. INEGI considera los GPA como “las erogaciones monetarias realizadas por la sociedad en su conjunto para prevenir, medir, controlar, disminuir o resarcir la contaminación o cualquier tipo de degradación ambiental, así como promover, gestionar y proteger el medio ambiente.”1
Como se aprecia en el Cuadro 1, los gastos en protección ambiental alcanzaron un pico en 2011 con 0.9 % del pIB, y de ahí en adelante bajaron hasta llegar al 0.6% del PIB en 2017. Más de la mitad de estos gastos se realizan en protección del aire y clima, y en aguas residuales.
¿Cómo se compara ese gasto en protección ambiental con el de otros países? Las estadísticas en este tema son escasas y hay que verlas con cuidado, pues hay dificultades de comparación. Según Eurostat, el promedio de los gastos en protección ambiental en la Unión Europea rebasaba el 2% de su PIB en 2017, es decir, al menos el triple del nivel mexicano2. Un estudio de la Comisión Económica para América Latina, y el Caribe (CEPAL), mostraba hace unos años que en este aspecto México se encontraba por debajo del nivel de Costa Rica y Brasil, y por encima del resto de los países de la región contemplados en la muestra3.
Quizá resulte más significativo observar que el gasto en protección ambiental de México como proporción de los costos totales por agotamiento y degradación ambiental también se redujo después de 2011, lo que podría afectar la tendencia que nuestro país registra en la reducción de dichos costos en relación con el PIB. Como se sabe, las cuentas registradas por agotamiento y degradación no reflejan todas nuestras mermas, sobre todo en biodiversidad, pero aun así no puede menos que preocupar que para 2017 gastáramos apenas poco más del 13 % de las pérdidas ambientales. En otras palabras, gastamos muy poco en prevenir el deterioro ambiental y en promover el cambio a la sustentabilidad del desarrollo.
El impacto ambiental de la consolidación fiscal
El esfuerzo nacional por una mejor inversión ambiental parecía consolidarse, desde que a mediados de los años noventa se agruparon las principales áreas de política en la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. La crisis de 1995 no permitió inaugurar este avance con el fortalecimiento presupuestal, pero luego de 1996 arrancó un proceso que se interrumpió abruptamente en 2016, aunque la declinación ya había iniciado poco antes. Como proporción del PIB, el presupuesto federal asignado a Semarnat4 alcanzó un máximo de 0.38% en 2014, para 2016 había bajado a 0.28% y en 2019 quedaría en 0.12%, si se cumplen las previsiones de crecimiento del producto y se ejercen los montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2019 (Gráfica 1).
A precios constantes, el presupuesto de Semarnat de 2019 será muy cercano al de 2001 (Gráfica 2).
Como se muestra en la Cuadro 2, ya en 2016 el ajuste fue muy significativo, con una contracción de 20.1%, pero en 2017 se registró un verdadero desplome de casi 40% del presupuesto de Semarnat, aunque algunos organismos como la Comisión Nacional Forestal y la Comisión Nacional del Agua tuvieron un impacto aún más fuerte.
Ese tratamiento presupuestal al medio ambiente nunca fue explicado ni justificado, al menos no en los documentos oficiales. En buena medida fue posible porque las propias autoridades de Semarnat fueron incapaces de resistir o siquiera cuestionar tales decisiones, pero también porque la propia Cámara de Diputados convalidó esos ajustes.
El nuevo ajuste de 2019
El proyecto original del pef 2019 le propuso a la Cámara de Diputados una reducción al presupuesto de Semarnat de 32% respecto al autorizado de 2018, la mayor contracción de entre todos los ramos administrativos. Tampoco en esta ocasión se encontró alguna explicación o fundamentación para tal tratamiento, ni en la Exposición de Motivos del PEF, ni en la Estrategia Programática del Ramo 16, ni en los Criterios Generales de Política Económica. Por esto puede decirse que la propuesta de la Secretaría de Hacienda daba un tratamiento desproporcionado e injustificado al medio ambiente en el proyecto de PEF 2019. Tampoco en este caso hubo alguna muestra pública por parte de las autoridades para defender el presupuesto ambiental, aunque sí de algunas organizaciones.5 Como parte del proceso de dictamen del proyecto del PEF 2019, el presupuesto de Semarnat se adicionó con 4 mil 500 millones de pesos, asignados a la Comisión Nacional del Agua,6 lo que en parte atenuó el ajuste al presupuesto para el agua, sobre todo en cuanto a subsidios a estados y municipios, pero conservó las reducciones al resto de los organismos ambientales.
La magnitud del ajuste presupuestal para medio ambiente se consignó incluso en los propios Criterios Generales de Política Económica de 2019, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público presenta a la Cámara de Diputados, al mostrar que entre 2012 y 2018 el Ramo 16 Medio ambiente y recursos naturales bajó 44.6% a precios constantes. La estrategia programática del Ramo 16 refrendó los propósitos de controlar la contaminación del suelo, del agua y del aire, proteger la diversidad biológica y cultural, mejorar la gestión hídrica y la provisión de agua potable para el bienestar de la población, promover el desarrollo forestal sustentable, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, entre otros indispensables para el desarrollo sustentable y el bienestar de la población7. Estos y otros objetivos descritos en el PEF y anunciados como parte de las directrices del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, merecían mayor apoyo presupuestal y que al menos se mantuviera el presupuesto de 2018 para iniciar un proceso de recuperación.
Como lo sostuvo el Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente (Ceiba),8 el acelerado deterioro del gasto ambiental federal de los años recientes y el que se aprobó para 2019 nos hace retroceder a épocas pasadas, en las que la protección y conservación ambiental se consideraban una actividad secundaria al desarrollo del país. Un gasto ambiental federal (Ramo 16) equivalente al 0.12% del PIB en 2019 representa apenas un tercio del registrado en 2012, lo que significa un nivel parecido al que se registró a fines del siglo pasado.9 Con esto, según algunas fuentes, México es uno de los países de América Latina que menores recursos destina a la conservación de su biodiversidad.10
Tal como se advierte en el Cuadro 2, en la penúltima columna, la reducción del presupuesto ambiental federal de 2019 afecta a toda la estructura institucional, pero especialmente a las subsecretarías, cuyo gasto real se redujo casi 27%, a la Comisión Nacional del Agua y la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, cuyos egresos bajaron a precios constantes en casi 16% y 37.5%, respectivamente. Sin embargo, la afectación generalizada a las subsecretarías, los órganos desconcentrados y las entidades agrupadas en la Semarnat, denota la aplicación indiscriminada de un ajuste presupuestal que no parece atender los diagnósticos y las necesidades específi cas de las diferentes áreas de la gestión ambiental.
Sin ningún cuestionamiento, el presupuesto de medio ambiente y recursos naturales, como el de todo el sector público, debe someterse a las más estrictas medidas de disciplina, austeridad, eficiencia, transparencia y erradicación de la corrupción. Sin embargo, deben aplicarse todas las medidas disponibles para que los presupuestos y la acción gubernamental respondan a la necesidad de enfrentar los procesos que están generando la degradación de los ecosistemas y el agotamiento de los recursos naturales. Junto con estas y otras medidas de control del gasto es necesario considerar que no estamos invirtiendo lo suficiente en medio ambiente, al contrario, gastamos muy por debajo de lo necesario, con el riesgo creciente de agotar nuestro capital natural y socavar los servicios ambientales, lo que afectará aún más el bienestar social y el potencial económico.
La reducción del presupuesto ambiental no sólo afecta las capacidades operativas y el personal público dedicado a la gestión ambiental, sino también, y en ocasiones sobre todo, la realización de obras públicas, de la infraestructura indispensable para la dotación de servicios y el sostenimiento de bienes públicos. Para 2019 las inversiones físicas, la mayor parte en el sector hidráulico, se reducirán en poco más de 21% a precios constantes, con un ajuste de casi 30% en las obras públicas, principalmente las de agua potable y alcantarillado (ver Gráfica 3). Más de 70 proyectos de inversión quedaron sin presupuesto asignado para 2019.11
Este nuevo retroceso presupuestal en 2019 agrava la afectación de las capacidades de inspección y vigilancia, de regulación ambiental, de evaluación de impactos y riesgos, de generación y actualización de normas, de investigación aplicada y dirigida a mejorar las políticas, de seguimiento y cumplimiento de los tratados internacionales, entre muchas otras. En uno de los documentos del PPEF se dijo, por fortuna, que “Con base en los compromisos presidenciales en materia de medio ambiente, no se permitirá ningún proyecto económico, productivo, comercial o turístico que afecte el medio ambiente”.12 Pues bien, las propias capacidades para evaluar rigurosamente los proyectos, para mejorar y aplicar los instrumentos de ordenamiento ecológico y territorial, para diseñar mejores normas y hacerlas cumplir, para lograr minimizar y mejorar el tratamiento de los residuos, entre tantas otras funciones públicas, requiere fortalecer las capacidades gubernamentales, lo que suponía frenar y revertir las reducciones del presupuesto ambiental.
El presupuesto para la conservación
Para el caso de las áreas naturales protegidas (ANP) la situación es más crítica que nunca.13 De 2012 a 2018 se incrementó la superficie terrestre y marina bajo administración de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp) en un 400% y actualmente suman poco más de 90 millones de hectáreas, distribuidas en 182 ANP. El presupuesto asignado a Conanp mejoró notablemente a partir de 2005 y, aunque con fluctuaciones, esa mejora se sostuvo hasta 2016. Las reducciones posteriores fueron intensas, sobre todo en 2017 con poco más de 24%, y para 2019 se estima una nueva contracción de casi 28%. El ajuste acumulado para la Conanp de 2016 a 2019 es de 49%. Si no se le asignan ampliaciones, como es necesario, los recursos presupuestales a precios constantes de la Conanp en 2019 quedarían al nivel de 2005, aunque sus responsabilidades hayan crecido aceleradamente desde entonces.
Con el objetivo de que las ANP puedan al menos operar y cumplir con compromisos nacionales e internacionales, es de vital importancia que cuenten con un presupuesto para mantener personal suficiente y bien capacitado en campo y consolidar la operación administrativa en la aplicación y ejecución de los programas y recursos a su cargo. Aumentar el presupuesto destinado a las ANP, además de contribuir a la conservación de la biodiversidad y su uso sustentable, impulsa el bienestar social local y mantiene el conocimiento tradicional, ya que más del 80% de los guardaparques son personas contratadas en las comunidades donde se ubican las ANP y conocen su territorio.
Consideración final
Las reducciones presupuestales adicionales en medio ambiente suponen más riesgos de incumplimiento de los derechos ambientales previstos en la Constitución y en los tratados internacionales de las Naciones Unidas, en particular el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático, el Acuerdo de París, la Convención sobre Patrimonio Mundial de la unesco y la Agenda sobre Desarrollo 2030. Hay amplias oportunidades de mejorar las instituciones y las prácticas de gestión ambiental, de reordenar la distribución y las prioridades del presupuesto, de promover más aportaciones financieras del sector privado y la sociedad, estados y municipios, de ejercer los recursos públicos con más eficiencia, austeridad, disciplina y honestidad, pero también era impostergable detener un desplome del presupuesto ambiental que ya ha llegado a niveles de alto riesgo. Será necesario no sólo recuperar el presupuesto ambiental federal, sino también estimular su crecimiento en estados, municipios y sector privado, sobre todo en los temas asociados a la transición energética y a la mitigación del cambio climático. También es indispensable que los presupuestos de otras dependencias se orienten más claramente a la protección ambiental, a la mitigación, adaptación al cambio climático y a la transición energética. En asuntos cruciales, que atañen a bienes públicos tan relevantes como la biodiversidad y los servicios ambientales, la responsabilidad central seguirá descansando en las obligaciones del Estado, por lo cual es urgente replantear la estrategia presupuestal federal para el medio ambiente. EP
1 INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuentas económicas y ecológicas de México 2012, disponible en bit.ly/2GJbRjd.
2 Eurostat, 2019, Environmental protection expenditure accounts., disponible en bit.ly/2I8NKN7.
3 CEPAL, 2014. El gasto en protección ambiental en América Latina y el Caribe. Bases conceptuales y experiencia regional. Documento de proyecto, disponible en bit.ly/2WTJ297.
4 De acuerdo con la serie original de la que se toman los datos a precios corrientes, se utiliza en este artículo el presupuesto asignado, con lo que se facilita la comparación con 2018 y 2019.
5 Ver, por ejemplo Ceiba, 2019, Nota sobre el presupuesto federal de medio ambiente y recursos naturales para 2019, disponible en bit.ly/2tgcs3L.
6 PEF 2019. Anexo 38. Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 2018.
7 Ver PPEF, anexos, Ramo 16, Estrategia programática, disponible en www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/PPEF2019/docs/16/r16_ep.pdf
8 Ceiba, 2019. Nota sobre el presupuesto federal de medio ambiente y recursos naturales para 2019, disponible en bit. ly/2tgcs3L
9 Ver Ceiba, 2018. Planteamientos estratégicos para la política ambiental y el desarrollo sustentable 2019-2025, pp. 107 y 108, disponible en https://ceiba.org.mx/publicaciones/ceiba/20180530_CEIBA_2019-2025.pdf
10 BIOFIN México, 2018, Análisis de gasto público federal a favor de la biodiversidad 2006-2015, disponible en www.biodiversityfinance.net/sites/default/files/content/knowledge_products/BER_An%C3%A1lisisGasto_final-comprimido.pdf
11 Ver anexo Programas y Proyectos de Inversión del Ramo 16, PPEF 2019, disponible en www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/PEF2019/docs/16/r16_pir.pdf
12 PPEF 2019, Exposición de motivos, P. 128, disponible en www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/PPEF2019/docs/exposicion/EM_Documento_Completo.pdf
13 En este y otros apartados del presente artículo, se sigue en parte el documento ya citado de Ceiba: Nota sobre el presupuesto federal de medio ambiente y recursos naturales para 2019. Se agradecen las opiniones y aportes de varios socios de dicho centro.
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