COP21, nuevo enfoque

La COP 21 introduce un enfoque distinto y pone a prueba el avance hacia la estabilización del calentamiento global

Columna de opinión de José Luis Samaniego
Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
CEPAL

Al mismo tiempo que la Organización Meteorológica Mundial anuncia el año más caliente en los registros y se anticipa un fenómeno El Niño inusualmente potente, los gobiernos se preparan para sesionar en la 21a Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático (la COP21), a realizarse en París entre el 30 de noviembre y el 11 de diciembre. Su gran desafío es lograr un acuerdo efectivo que permita aspirar a contener el calentamiento del planeta en los 2°C por encima del nivel preindustrial mediante un esfuerzo sostenido en los años por venir. Disminuir el continuado flujo de emisiones y su correlación con calentamiento atmosférico, lo hace cada vez más urgente e ineludible.

La COP 21 marca un cambio de enorme trascendencia pues abandona un enfoque donde los países industrializados, desarrollados, liderarían el cambio tecnológico en los patrones de producción y consumo, que luego son replicados en los países en desarrollo, modificando la senda de desarrollo hacia una de menor huella de carbono. La velocidad del cambio estaría dada por los porcentajes de reducción acordados en relación con un año de partida. Era un modelo muy semejante al seguido en el Protocolo de Montreal que protege la capa de ozono. Complementariamente, esos mismos países aportarían a la compensación de las externalidades producidas por el calentamiento global en los países en vías de desarrollo. Este modelo, contenido en el Protocolo de Kioto, basado en esa interpretación de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, fue crecientemente rechazado en el mundo desarrollado, salvo por la Unión Europea. Y eso anuló su efectividad.

La COP 21, 20 años después del diseño del Protocolo de Kioto, en una economía global en proceso de cambio, introduce un modelo distinto en lo fundamental. En éste, se espera que la mayoría de los países contribuyan con lo que puedan en materia de mitigación y adaptación, formalicen su compromiso voluntario nacional en el marco de la Convención y que se logren mecanismos de revisión periódicos. En materia de transferencias se espera se logren tanto en el ámbito tecnológico como en el financiero, llegando a un flujo anual de hasta 100 mil millones de dólares. El modelo es una reinterpretación de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, donde se enfatiza la responsabilidad y se amortigua la diferenciación. ¿Esta suma de contribuciones es suficiente? La Convención dice que no y que se rebasaría la temperatura crítica casi por un grado. De ahí la necesidad de las revisiones periódicas.

El vehículo del cambio es la presentación por los países de sus Contribuciones Previstas[1] Nacionalmente Determinadas[2] (INDC[3], por sus siglas en inglés). Al primero de octubre, 147 países presentaron sus INDC. De América Latina y el Caribe, México fue uno de los primeros a nivel mundial en suscribir su propuesta de reducir incondicionalmente un 25% de sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto de un escenario inercial o Business as Usual (BAU) al 2030. Le siguió República Dominicana que se comprometió a reducir un 25% al 2030 con respecto a sus niveles de 2010. Brasil destacó con su propuesta al comprometerse a reducir sus emisiones en un 37% por debajo de los niveles de 2005 en 2025.

En total, 23 naciones de la región presentaron sus metas de reducción[4], representando un 88% del total de las emisiones de LAC de 2012.

El esfuerzo de estas contribuciones va dirigido, principalmente, a los sectores forestal y energético e incluyen también acciones orientadas a buenas prácticas agrícolas, transporte limpio, gestión de residuos y mejora de procesos industriales. Los INDC latinoamericanos tienen un componente fuerte de adaptación, pues la región es altamente vulnerable a la desglaciación, al aumento de nivel del mar, inundaciones o sequías extremas según la zona.

El secretariado de la Convención, tras analizar los 119 planes recibidos que representan 147 países[5], considera que las emisiones mundiales promedio per cápita bajarán de 7.3 toneladas en 1990 a 6.7 toneladas en 2030, lo que implica una disminución de 9% para el año 2030 respecto de 1990, lo que no evita el aumento adicional de 2,7 °C para fines de siglo. De aquí que la periodicidad de las revisiones de las contribuciones nacionales y de su sumatoria, así como la capacidad de mantener un cambio progresivo y no sólo el cumplimiento con lo ya anunciado, son críticos para el avance hacia el objetivo último de la Convención y la posibilidad de adaptar las economías al cambio en curso. El abandono o fracaso de este segundo modelo de cambio podría ser desastroso para la acción colectiva y podría llevar a escenarios donde la fuerza o la capacidad de respuestas individuales prevalezcan sobre los enfoques basados en valores compartidos para enfrentar el desastre.

Los acuerdos entre grandes emisores están en la frontera de la acción colectiva basada en valores compartidos y el predominio de la “real politik”. Los compromisos de EUA, China y de la Unión Europea implican, en la práctica, el reparto de la función de sumidero de gases de efecto invernadero de la atmósfera global. Si el espacio ambiental disponible para evitar cruzar la barrera de los 2°C es de menos de mil gigatoneladas, la tasa de crecimiento o de estabilización de las emisiones de los grandes emisores define el espacio disponible para las emisiones del resto de las economías. Esos son acuerdos que, si bien facilitan la negociación en curso, son de consecuencias enormes para el largo plazo y ocurren fundamentalmente al margen del espacio multilateral.

Para ALC el uso del espacio ambiental disponible también es de la mayor importancia. La CEPAL aboga por la diversificación productiva y por el cambio estructural para el desarrollo sostenible, que por fuerza deberá ser de menor huella ambiental. Pero hoy la composición de sus emisiones está dominada por la generación de energía eléctrica, el transporte crecientemente y el cambio de uso del suelo. Por ello, tanto el freno de los grandes contaminadores como la reducción interna de los emisores actuales son condiciones críticas para proteger el espacio remanente para acomodar las emisiones adicionales, que estarían por venir de un aparato productivo más diversificado.

CEPAL realiza esfuerzos por tomar las oportunidades para favorecer un desarrollo más inclusivo y de menor huella ambiental en la región. La persistente desigualdad, expresada en el desigual consumo de la energía y en las emisiones y en la exposición al riesgo, hace que medidas de protección a los más económicamente vulnerables tengan efectos favorables sobre la adaptación y que medidas de inclusión social y de protección a la salud —como por ejemplo la mejora del transporte público, el manejo de residuos y la salud de los ecosistemas—, tengan como efectos asociados impactos positivos sobre la mitigación y por lo tanto un valor social agregado.

Parte del esfuerzo de la CEPAL es hacer disponibles escenarios de cambio climático por país, de subida del nivel del mar, transferencia de herramientas de análisis y de apoyo a las prioridades de los gobiernos en materia de adaptación y mitigación inclusiva y con ganancias sociales.

La COP 21 es por ello un momento de cambio y abre una transición que debe ser exitosa en el ámbito del multilateralismo para la acción colectiva. Las opciones futuras frente a un fracaso de esta vía son muy poco atractivas y hasta ominosas para los países de nuestra región.

[1] Pues se trata de anuncios que se espera materialicen la contribución.

[2] Y no internacionalmente negociadas.

[3] Intended Nationally Determined Contributions.

[4] Los países que presentaron sus metas fueron México; Belice; Honduras; Guatemala; Costa Rica; Ecuador; Perú; Bolivia; Chile; Argentina; Uruguay; Paraguay; Brasil; Surinam; Guyana; Colombia; Haití; República Dominicana; Antigua y Barbuda; Dominica; Barbados; Granada y Trinidad y Tobago

[5] El reporte realizado por la UNFCCC se realizó con las propuestas recibidas al 1° de octubre. A la fecha se han suscrito 128 planes que representan 156 países. Hay planes que abarcan varios países, como el de la Unión Europea.