OECD 2016, Primer informe de avances sobre el desarrollo del NAICM
Hacia una ejecución efectiva
Todo sobre las recomendaciones de la OCDE en el mega-proyecto NAICM «aquí»
Resumen ejecutivo
En este documento se informa de los avances logrados por el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM) y otras dependencias en relación con las 100 recomendaciones planteadas por la OCDE en su estudio Effective Delivery of Large Infrastructure Projects: the Case of the New International Airport of Mexico City (1) (Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: el caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México), publicado en noviembre de 2015. Este es el primero de una serie de informes de avances que se realizarán con periodicidad durante 2016-2018.
Las recomendaciones de la OCDE se aportaron en el contexto de la colaboración multianual con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para fomentar la integridad, la transparencia y buenas prácticas de contratación pública, así como para mejorar la comunicación acerca del proyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM), un proyecto de infraestructura punta de lanza, actualmente en construcción, y que en 2020 sustituirá al aeropuerto internacional actual.
Este informe de avances ofrece al GACM una evaluación del trabajo reciente e identifica rutas para poner en marcha cambios o mejoras que respondan al desarrollo actual del proyecto. Con este fin, en este informe se evalúan los paquetes de contratación pública concluidos a partir de la expedición de los primeros hasta el mes de septiembre de 2016.
Se ha logrado avanzar hacia un entorno eficaz de ejecución (es decir, crear las condiciones para el desarrollo exitoso de la infraestructura, en cuanto a tiempo, calidad y presupuesto) en diversas áreas, por ejemplo, la participación de las partes interesadas, la instrumentación de herramientas de integridad, como declaraciones de integridad y conflictos de interés por parte de funcionarios y proveedores que intervienen en las licitaciones, y la estrategia de comunicación del NAICM.
Como respuesta a las recomendaciones presentadas en noviembre de 2015, basadas también en estándares internacionales, el GACM ha crecido 37% en personal, sobre todo el contratado de manera temporal para cubrir necesidades específicas. Con el fin de diagnosticar las diferentes funciones y competencias que se requiere reforzar, el GACM está por terminar un plan para la armonización estratégica de los procesos y las responsabilidades, el cual incluye un nuevo modelo operativo. Al fortalecer la estructura del GACM y reformar su gobierno corporativo deberá priorizarse la separación vertical y el fortalecimiento de funciones que resulten pertinentes en cada etapa particular del proyecto; por ejemplo, durante la etapa de construcción intensiva que el GACM está emprendiendo, será imprescindible contar con competencias de gestión de contratos y de control interno.
El GACM ha avanzado en muchas de las recomendaciones de la OCDE, principalmente
las siguientes:
• Gobernanza: El GACM aumentó el control y la rendición de cuentas de servicios y personal subcontratados e involucró de manera más sistemática a un amplio conjunto de actores. Igualmente, las estrategias y los escenarios financieros se revisan con periodicidad para responder a los cambios en las condiciones del mercado.
• Contratación pública: La creación del panel de expertos para acopiar distintos conocimientos técnicos durante la etapa de preparación de la licitación, así como la conformación de subcomités para revisar la documentación de las licitaciones, fueron pasos positivos que podrían ampliarse con el fin de cubrir otros temas decisivos. A la vez, se desarrollaron formatos y documentación estándar para facilitar la participación de futuros licitantes. Además, el establecimiento de la Mesa de Acompañamiento con la Secretaría de la Función Pública (SFP) es una medida fundamental para aportar experiencia y control adicionales a las diferentes etapas de preparación y ejecución de las licitaciones. La competencia mejoró en las licitaciones de las pistas 2 y 3 en comparación con las primeras licitaciones pero de nuevo mostró resultados sub-óptimos en la última licitación para la subestación eléctrica (véase la sección 3.2).
• Integridad y transparencia: El GACM modificó su Código de Conducta, el cual se da a conocer al personal por diversos medios, y estableció una declaración de conflicto de interés aplicable a funcionarios, consultores y licitantes que participan en los procedimientos respectivos. También se conformó el Comité de Ética y se impartió formación en integridad respecto a dicho Código y la transparencia. Tanto el Código de Conducta como el Comité de Ética del GACM obtuvieron revisiones favorables por parte de la SFP. Un destacado adelanto es haber subido 200 contratos al portal de datos abiertos del gobierno mexicano (datos.gob.mx), siguiendo el estándar de datos para las contrataciones abiertas. Con esta acción, el GACM se convierte en la institución líder del Gobierno de México respecto a la implementación del estándar de contrataciones abiertas.
• Comunicación: El GACM cuenta ahora con un equipo de comunicación en proceso de formalización y con un programa de comunicación, lo que le permite asumir esta función tan importante. Por consiguiente, el Grupo tiene ahora un punto de contacto con los medios, lo cual parece haber influido en la calidad y el tono de las notas de investigación. Además, se ha establecido una Intranet para facilitar la comunicación dentro del GACM.
Sin embargo, es necesario emprender mayores esfuerzos en otras áreas esenciales. Por ejemplo, la gobernanza del proyecto deberá dirigirse a garantizar una plena rendición de cuentas y una oportuna toma de decisiones, así como revisar el diseño de las licitaciones y los criterios de adjudicación para facilitar más la competencia y evitar la descalificación temprana de licitantes. Valdría la pena que el GACM siguiera reforzando su cultura de integridad, asegure la plena colaboración de todas las unidades administrativas para avanzar en transparencia y focalice mejor sus esfuerzos de comunicación, mismos que requieren de recursos propios para el desarrollo de su Estrategia Integral. En otras palabras, si bien se ha avanzado desde la revisión realizada en 2015, es necesario afrontar aún más los riesgos no residuales para facilitar el desarrollo exitoso del proyecto. El éxito en la puesta en marcha de esfuerzos adicionales requerirá la acción concertada de diferentes instituciones gubernamentales y otros actores.
Pese a los avances descritos, es necesario seguir trabajando en las dimensiones fundamentales ya mencionadas, con el fin de crear un entorno óptimo para la ejecución efectiva de este enorme proyecto de infraestructura. Entre otros, el GACM se beneficiaría de implementar la reforma a su gobierno corporativo y alinear sus estructuras a las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas. Además, el GACM podría emprender esfuerzos adicionales para garantizar la rendición de cuentas y la integridad en la toma de decisiones dentro del nuevo modelo organizacional. La reorganización y los cambios en el personal del GACM podrían armonizarse con las tareas emergentes y prioritarias, como la gestión de contratos y el control interno.
También es el momento propicio para evaluar los procesos de licitación anteriores y corregir posibles fallas, por ejemplo, aumentar la competencia al evitar la descalificación temprana de un alto número de licitantes. A pesar de que representó un porcentaje mínimo del presupuesto de construcción y de ser solo un ejemplo, la experiencia en la licitación relacionada con las pruebas de excavación del suelo de la terminal y las pruebas de pilotes (véase la sección 3.2) ilustró al GACM la conveniencia de privilegiar el uso de criterios de adjudicación basados en puntos para valorar las propuestas según sus méritos relativos, como lo ha hecho en los paquetes de licitación posteriores. Este mecanismo mitiga el riesgo de cancelar procesos de contratación pública, lo que puede dar paso a adjudicaciones directas. De hecho, los criterios de adjudicación basados en puntos y porcentajes se utilizaron para los paquetes de licitación posteriores a los de pruebas de excavación y de pilotes. Por otro lado, podría también trabajarse más en facilitar la participación de pequeñas y medianas empresas (PYME) sin sacrificar el valor por el dinero. Por otra parte, el GACM podría poner mayor énfasis en aprender sobre la marcha al propiciar el diálogo y la retroalimentación entre su personal y con otros actores.
De igual manera, el GACM se beneficiaría al intensificar su labor para generar una cultura de integridad en su personal, fortalecer sus estructuras de control interno y adoptar un enfoque proactivo y práctico de gestión de riesgos, primordial para una infraestructura de tal importancia y complejidad. Estas iniciativas deberán orientarse sobre todo a construir una cultura de integridad con el fin de evitar que únicamente se cubran requisitos administrativos, lo cual representa un problema común en muchas burocracias del mundo. Por ejemplo, el GACM podría registrar los conflictos de interés que se identifiquen mediante declaraciones y manifiestos de integridad obligatorios, lo que permitirá evaluar de qué manera dichos instrumentos han ayudado a detectar y gestionar situaciones que podrían haber ocasionado fallas de integridad. Si se identifican pocos posibles casos y no se emprende una medida de seguimiento adecuada para mitigar el riesgo de un conflicto de interés, es probable que las herramientas no cumplan con sus objetivos y podrían percibirse como una carga burocrática innecesaria para funcionarios y proveedores. Hasta la fecha, el GACM compartió con la OCDE un posible caso de conflicto de interés que se detectó y se está analizando. La OCDE monitoreará los resultados de este caso y hasta qué grado se mitiga con eficacia el riesgo de conflictos de interés. No obstante, el GACM podría adoptar un proceso de revisión más sistemático para las declaraciones presentadas por funcionarios y proveedores.
Por último, el GACM podría ajustar más su programa y sus estrategias de comunicación a las necesidades de información de las audiencias objetivo. Podría desarrollar nuevas iniciativas, como un informe regular de avances con indicadores clave (por ejemplo, ejercicio físico y presupuestal) y la mejora de su página web y las interacciones mediante las redes sociales. La comunicación del proyecto se optimiza cuando evoluciona para resultar interactiva, invitando a la participación y propiciando el diálogo con diferentes conjuntos de partes interesadas, más allá de solo ofrecer información.
Hasta el mes de agosto de 2016, se ha expedido casi el 30% de los principales paquetes de contratación, incluidos los más recientes relacionados con la estructura de la terminal aérea y dos de tres pistas a construirse en la primera etapa del proyecto. Después de concluir estas licitaciones, el GACM emprenderá una etapa decisiva de construcción en la que podrían materializarse tanto las oportunidades como los riesgos identificados en el estudio anterior de la OCDE.
Los procesos de contratación pública, que en un inicio se desglosaron en 21 paquetes, se reorganizaron considerablemente en 8 paquetes y 49 subpaquetes. Las licitaciones para actividades de construcción ahora se estructuran en torno a ocho áreas principales, desde la construcción de la terminal hasta el desarrollo de todas las obras de construcción relacionadas con las instalaciones de apoyo. El orden secuencial de los paquetes se modificó tras definir una ruta crítica que permita primero completar los componentes esenciales de la infraestructura aeroportuaria antes de entregar las instalaciones de apoyo relacionadas. Al revisar los paquetes se atienden las duplicaciones y sus riesgos correspondientes. No obstante, esto alarga la etapa general de licitación y la adjudicación del último contrato se ha planificado para junio de 2019, en vez de agosto de 2017, fecha contemplada en la estrategia inicial. Esto implica que las obras finales se terminarán en una fecha más cercana a la de apertura al público, lo cual restringe la etapa de pruebas del aeropuerto, un prerrequisito importante para su apertura. Si bien el GACM y Parsons, el gerente del proyecto, han reorganizado los paquetes con miras a respetar la fecha objetivo de octubre de 2020, prórrogas adicionales para realizar los procesos de contratación pública podrían poner en riesgo dicho plazo.
Después de poner en la balanza los logros y las oportunidades, la OCDE sugiere concentrar los recursos y los esfuerzos en las siguientes 16 recomendaciones de alto impacto, de acuerdo con los plazos propuestos, (2) para garantizar el contar con valor agregado durante toda la ejecución (el cuadro detallado en el Anexo 2 muestra la relación entre las 100 recomendaciones del informe de noviembre de 2015 y las 16 recomendaciones focalizadas enlistadas abajo).
La implementación exitosa de estas recomendaciones requiere un esfuerzo coordinado entre diferentes instituciones gubernamentales e incluso otros actores, tales como gobiernos subnacionales (entidades federativas y municipios), órganos autónomos y organizaciones de la sociedad civil.
La OCDE apoyará el proceso de implementación mediante diversas actividades, entre ellas un taller sobre gobernanza (programado para octubre de 2016), mesas redondas con actores interesados para comunicar los retos y las buenas prácticas y facilitar el diálogo, (3) desarrollo de capacidades, visitas de campo a las infraestructuras desarrolladas con éxito en países de la OCDE, asesoría específica e informes sobre avances adicionales. El siguiente paso para la OCDE y el GACM será el acordar el programa de implementación, la ruta crítica, los logros intermedios, los entregables y métricas de los avances.
Mediano plazo (seis meses)
1. Anticipar riesgos (sociales, de reputación, ambientales, políticos, etc.) que surgirán a medida que avanza el proyecto, mediante una gestión oportuna que incluya convenios y otros mecanismos de coordinación, en particular en dos aspectos: primero, entre el GACM y las entidades que también realizarán obras (por ejemplo, obras hidráulicas) o proyectos (por ejemplo, la Ciudad Aeropuerto, mapas de uso de suelo, entre otros), los cuales, de no gestionarse adecuadamente, pueden impedir que el GACM avance de acuerdo con el programa. Segundo, entre el GACM y las autoridades subnacionales, a quienes se les requerirá que atiendan problemas que surjan a medida que el proyecto se desarrolle (por ejemplo, ruido, contaminación, tránsito y otros). Los mecanismos de coordinación tendrán que facilitar el desarrollo de soluciones a problemas cada vez más complejos que se presenten conforme el proyecto avanza.
2. Llevar a cabo la consulta social programada para el segundo semestre de 2016: esta consulta es un asunto pendiente y deberá completarse para facilitar la aceptación de actores con intereses en los alrededores de la obra de construcción.
3. Considerando los restringidos plazos para el proyecto y su ejecución hasta el momento, acelerar la puesta en marcha de un Grupo de Trabajo que permita contar con conocimientos expertos coordinados de contratación pública en el proceso de toma de decisiones, y brindar a todas las partes interesadas pertinentes la oportunidad de revisar y controlar los avances del programa y el presupuesto del proyecto, así como recomendar medidas correctivas y preventivas, según se requiera. El Grupo de Trabajo podría también llevar a cabo un diagnóstico que identifique las mejoras críticas para el éxito del proyecto más allá de la construcción, por ejemplo, abordando temas como el impacto regional del proyecto y la movilidad.
4. Es recomendable que el Gobierno de México asigne a la SFP los recursos necesarios para facilitar su participación, mediante el grupo de apoyo especializado en contratación pública (Mesa de Acompañamiento), más allá de la licitación relacionada con la construcción de la terminal aérea, en otros paquetes importantes, como las plataformas o los edificios de apoyo, como medio para fomentar la coordinación entre los actores y permitir el desarrollo de la adecuada documentación de licitación, cumpliendo a la vez con el marco regulatorio. Dado que la licitación del edificio terminal está planeada para terminar en diciembre de 2016, la SFP podría reasignar los recursos de la Mesa de Acompañamiento a otro proceso licitatorio que implique montos y riesgos importantes.
5. Ampliar y profundizar la estrategia de gestión de riesgos en contratación pública para desarrollar un enfoque más integral a los riesgos del proyecto. El mapa de riesgos deberá integrar en especial riesgos vinculados con el orden secuencial de la contratación pública general y la manera en que esta estructura puede influir en la consecución del proyecto. En la evaluación podrían incluirse los riesgos planteados por los plazos del proyecto, su impacto en los recursos disponibles del sector privado, el posible atraso causado en un paquete y la influencia en otros procesos de contratación pública. Además, el GACM debe nombrar a uno de sus funcionarios para hacerse responsable de la función de gestión de riesgos.
6. Hacer suyas las actividades clave de gestión de riesgos, incluida la internalización del mapeo de riesgos de corrupción y las estrategias de mitigación desarrolladas por consultores: aun si el mapeo no se realiza internamente, tendría que complementarse con esfuerzos de supervisión, comunicación y toma de conciencia por parte del personal interno. El resultado tendría que consistir, además de la socialización, en la gestión activa de riesgos y la actualización continua. Entre otras acciones, el GACM deberá vincular su estrategia de gestión de riesgos con los principales objetivos estratégicos para la ejecución exitosa del NAICM, delegar la responsabilidad de supervisar el diseño, la implementación y el monitoreo de la estrategia de gestión de riesgos a un miembro independiente del Consejo y nombrar personal (expertos técnicos y directivos) que en su conjunto sean responsables de diseñar, implementar y monitorear la estrategia de gestión de riesgos, y que reporte a la alta dirección y al Consejo.
7. Poner en marcha nuevos protocolos de comunicación para aumentar al máximo la transparencia sobre el avance del proyecto: por ejemplo, informes de avances cada tres meses, un tablero de avances como parte de la página web para monitorear el ejercicio físico y presupuestal de los contratos y conferencias de prensa periódicas. Estas actualizaciones de los avances también impulsarían al GACM a controlar con mayor rigor el desempeño de los contratos.
8. Desarrollar el apoyo político requerido para realizar la reforma del gobierno corporativo: si bien el plan para reformar el gobierno corporativo del GACM incorpora algunos estándares de la OCDE, se requerirá liderazgo político para garantizar que la reforma en efecto suceda. La Oficina de la Presidencia, la SCT, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la SFP, entre otras entidades públicas, deberán apoyar este proceso para favorecer su culminación exitosa. El proceso requerirá decisiones por parte del Consejo y después planificación y ejecución (por ejemplo, captación de miembros independientes del Consejo, establecimiento de la función de auditoría interna, entre otras).
9. Completar la instauración del Sistema Institucional del Grupo Aeroportuario (SIGA): en la actualidad, el GACM no cuenta con una base de datos centralizada para toda la organización, por lo que la información tiene que recuperarse y recolectarse manualmente. El SIGA podría facilitar un proceso automático en el que todos los departamentos del GACM puedan actualizar, tener acceso y utilizar la información para distintos fines, como cubrir los requisitos de transparencia, generar informes de auditoría, gestionar contratos y dar seguimiento a sus avances, entre otros.
10. Revisar el alcance de los análisis de mercado, dado que son esenciales para definir el proceso de contratación pública más eficaz y con ello mitigar los riesgos de incurrir en retrasos o el uso de procesos de contratación pública discrecionales sin justificación. Para promover la participación de proveedores, podría adjuntarse a las bases de licitación publicadas un resumen del análisis de mercado y su impacto en la estructura y documentación de la licitación. También tendrán que reforzarse las competencias de investigación de mercados con el fin de asegurar su eficacia en mejorar la calidad de los procedimientos de licitación y la elección del tipo de concurso.
11. Continuar trabajando en desarrollar una sólida cultura de integridad: algunas acciones que favorecerían la integridad incluyen el desarrollo de políticas adicionales sobre conflictos de interés y la protección de denunciantes, así como la formación práctica en solución de dilemas éticos. A partir del Código de Conducta actualizado y las herramientas de conflicto de interés, el GACM, a través de su Comité de Ética, podría reforzar los programas éticos y capacitar a su personal al brindar orientación práctica sobre cómo se espera que los funcionarios los apliquen en sus actividades diarias y reaccionen a situaciones difíciles.
12. Mejorar el sistema de control interno y auditoría y fortalecer las capacidades del Órgano Interno de Control (OIC): el OIC, establecido en fecha reciente, trabaja solo con seis empleados y requeriría recursos adicionales para proporcionar asesoría y control en todas las actividades del GACM. Además, el GACM debería contar con un responsable de la función de control interno para facilitar la institucionalización de esta práctica.
13. FortalecerlaculturadetransparenciadelGACMdesarrollandounsistemadearchivos y una base de datos donde se concentre y actualice periódicamente la información a publicar para facilitar una visualización más amigable de la evolución del proyecto NAICM y los correspondientes presupuestos, a través de esfuerzos continuos y conjuntos de todas las direcciones corporativas del GACM.
14. Enfocarelprogramadecomunicaciónysusestrategiasdeacuerdoconlasnecesidades de las diferentes audiencias y cerciorarse de que el GACM ponga a disposición información útil. Utilizar encuestas y grupos focales para comprender del todo estas necesidades.
Largo plazo (más de seis meses)
15. Incluir en el nuevo modelo organizacional los procesos, políticas y funciones que aseguren la rendición de cuentas y la integridad en la toma de decisiones para su puesta en marcha: por ejemplo, deberá aclararse quién es responsable y quién toma las decisiones cuando hay que ajustar el programa de ejecución. El UK Infrastructure Client Group (Grupo de Clientes de Infraestructura del Reino Unido) propone algunos criterios para llevar a cabo este análisis (véase el Recuadro 2.1).
16. Desarrollar el marco de gestión de contratos, incorporando Acuerdos de Nivel de Servicio en los contratos que definan los criterios para la evaluación del desempeño de los proveedores y los mecanismos de gobernanza para revisar los avances y aumentar las capacidades internas y externas de gestión de contratos, considerando la etapa de construcción que inicia el NAICM. Dado que en los próximos meses la ejecución de contratos aumentará sobremanera al concluir las licitaciones adicionales, es necesario reforzar las capacidades de gestión de estos instrumentos para asegurar que las obras se mantengan en tiempo y presupuesto. El GACM debería evaluar el desempeño de los contratos actualmente en ejecución y analizar si cumplen con el plazo, el presupuesto y la calidad esperados.
Notas
1. La versión en inglés del informe Effective Delivery of Large Infrastructure Projects: The Case of the New International Airport of Mexico City se publicó en noviembre de 2015. La versión en español se publicó en enero de 2016.
2. Los plazos propuestos sugieren una duración del proceso de implementación. Sin embargo, en el caso de recomendaciones que deban completarse en el mediano o largo plazos, esto no significa que las preparaciones tengan que esperar hasta entonces; todo lo contrario, el trabajo debe empezar lo más pronto posible, anticipando terminarlo en seis meses (mediano plazo) o más (largo plazo).
3. Por ejemplo, la OCDE ha facilitado el diálogo entre el GACM y el Observatorio Nacional del NAICM.
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