OCDE 2018, Segundo Informe de avances sobre el desarrollo del NAICM
Adaptando prácticas para atender retos emergentes
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Resumen ejecutivo
En este documento se presentan los avances logrados por el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM) y otras dependencias con respecto a las 16 recomendaciones de alto impacto planteadas por la OCDE en noviembre de 2016 en su “Primer Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México: Hacia una Ejecución Efectiva” (1), el cual a su vez daba seguimiento al informe “Desarrollo Efectivo de Megaproyectos de Infraestructura: El Caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México”, publicado en noviembre de 2015. (2)
Los informes mencionados se elaboraron en el contexto de la cooperación multianual establecida entre la OCDE y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de México (SCT) para promover la integridad, la transparencia y buenas prácticas de contratación pública, así como para mejorar la comunicación acerca del proyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM), la obra de infraestructura insignia que está en construcción para reemplazar al aeropuerto internacional en 2020.
El proyecto NAICM responde a la saturación del actual aeropuerto de la Ciudad de México, a un marcado incremento en la demanda de sus servicios y al plan de convertir a México en un hub regional para viajeros internacionales. El atractivo de la infraestructura aeroportuaria de México demandaba una inversión significativa para competir con otros hubs regionales. Por ejemplo, el Aeropuerto Internacional Tocumen de Panamá está actualmente llevando a cabo un proyecto de expansión denominado T2, que empezó en marzo de 2013. El plan maestro para la expansión del Aeropuerto Internacional Tocumen contempla incrementar su capacidad de 5.8 a 18 millones de pasajeros por año para 2022. (3)
Se han logrado avances sustanciales en los temas que se abordan en este reporte, particularmente la gobernanza del proyecto, contratación pública, integridad y transparencia y comunicaciones. Algunos de los logros más destacados en 2017 son los siguientes:
• La incorporación de cuatro consejeros independientes al Consejo de Administración del GACM ayudó a traer conocimientos expertos y facilita discusiones más balanceadas en las reuniones del Consejo. La estructura organizacional del GACM fue reformada para facilitar la toma de decisiones y la rendición de cuentas. Se concluyeron ejercicios de consulta social y se les da seguimiento no solo para atender las inquietudes de las partes interesadas en el proyecto, sino también para informar sobre sus beneficios. Además, hasta octubre de 2017, el esquema de financiamiento del NAICM había sido premiado en 15 ocasiones por diferentes publicaciones y organizaciones internacionales, como LatinFinance, IFR, the Climate Bonds Initiative y CG/LA Infrastructure.
• La creciente cooperación con la Secretaría de la Función Pública (SFP), aunada a las medidas adoptadas por el GACM para simplificar los documentos de licitación, impactaron positivamente los porcentajes de descalificación de licitantes por motivos administrativos o legales, cayendo de 56 a 18%. Actividades en proceso, apoyadas por la SFP, para asegurar que los criterios de adjudicación y las ponderaciones se adapten a la magnitud y a la complejidad de las obras por licitar podrían también maximizar una genuina competencia al ajustar los requisitos con las capacidades del mercado. Además, el GACM sentó de manera exitosa los fundamentos tecnológicos para gestionar estratégicamente un número exponencial de contratos, todos pertinentes en alguna medida para la ejecución eficaz del proyecto NAICM.
• El GACM fortaleció su marco de acción para gestionar conflictos de interés y elaboró un protocolo interno para todos sus empleados, sin importar su situación contractual. El GACM también ha hecho esfuerzos importantes para generar confianza y mejorar los canales de denuncia de irregularidades. En lo que toca a gestión de riesgos, el GACM logró avances sustanciales en el desarrollo de un modelo para abordar el tema, mejorando su estrategia y estructura para la gestión de riesgos, incluyendo la creación de la subdirección de riesgos y dedicando recursos a esta actividad. Al incluir cláusulas de integridad en todos los contratos e implementar un Manifiesto de Integridad para empleados que no son servidores públicos, el GACM extendió su compromiso con la integridad a sus socios del sector privado. Además, realizó esfuerzos considerables para aumentar la transparencia, mediante la publicación en su sitio de Internet y en el portal de datos abiertos del Gobierno de México de información detallada sobre los 321 contratos. Este logro llevó al GACM a recibir dos premios, los cuales reconocen la innovación y el uso de estrategias digitales en el sector público. En abril de 2017, el GACM estableció un acuerdo de colaboración con el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el cual, en julio de 2017, reconoció al GACM como una institución 100% capacitada en temas de transparencia.
• La estrategia de comunicación del GACM se diversificó y cuenta con una unidad formalmente establecida y un presupuesto para operar. Además, la comunicación del proyecto NAICM a través de las redes sociales creció exponencialmente.
A pesar de estos avances, el proyecto aún enfrenta riesgos importantes que deben mitigarse para facilitar su ejecución en tiempo, en presupuesto y cumpliendo con estándares internacionales de calidad. En primer lugar, la reforma del gobierno corporativo del GACM debe continuar ajustando la composición de su Consejo de Administración y consolidando los resultados positivos derivados de la incorporación de los cuatro consejeros independientes. De igual forma, con el fin de liberar al GACM de algunas de las limitaciones derivadas de su naturaleza como empresa de participación estatal mayoritaria, un mayor nivel de separación vertical entre el GACM y la SCT debiera ser un objetivo, incluyendo alternativas de corto plazo para incrementar la autonomía de gestión del GACM.
Aunque la estructura organizacional del GACM se ha fortalecido, sería pertinente realizar un análisis de brechas para entender mejor las nuevas necesidades de la etapa de construcción intensiva e identificar funciones que siguen siendo vulnerables. Aún es posible fortalecer la gobernanza y la interoperabilidad de los sistemas de información del GACM y el proyecto de reingeniería debe centrarse en ese objetivo. Mejorar la coordinación del gobierno completo para atender problemas emergentes en el desarrollo de megaproyectos de infraestructura debería ser también un esfuerzo permanente. Por otra parte, el proyecto NAICM se beneficiaría de mitigar la incertidumbre creada por una dependencia excesiva en el presupuesto público más allá de 2019.
Aunque se han logrado avances en cuanto a consolidar conocimientos expertos de contratación pública mediante la creación del Comité Directivo, compuesto por funcionarios del GACM y expertos de la Oficina de Gestión del Proyecto (Parsons), se requieren más esfuerzos para mejorar la coordinación en la toma de decisiones relativas a estrategias de contratación pública. Una mayor coordinación generaría beneficios para todos los actores, incluido el GACM, y ayudaría a evitar situaciones recientes que afectaron a una secuencia de por sí muy compacta.
Una mayor exposición a riesgos de retrasos y cambios invitan a poner énfasis en la gestión de contratos con el fin de asegurar que el GACM mantenga un monitoreo estricto de la ejecución de las obras. El creciente número de contratos vigentes, combinado con recursos humanos limitados, podrían incrementar los riesgos y exponer al GACM a la crítica de la opinión pública. A fin de mitigar dichos riesgos, es necesario que el GACM evalúe cuidadosamente las acciones que deberán emprenderse para implementar un marco integral de gestión de contratos y definir el número correspondiente de empleados requeridos para estas actividades.
Dados los avances del GACM en la gestión de conflictos de interés, protección a denunciantes, gestión de riesgos y participación del sector privado, ahora conviene focalizarse en mejorar las diferentes medidas implementadas. En lo que toca a gestión de conflictos de interés, pueden tomarse medidas adicionales sobre el contenido del protocolo, así como sobre la adopción de una estrategia de implementación que asegure que este incida en conductas reales. En lo relativo a protección de denunciantes, es necesario simplificar los requisitos para calificar la información reportada por un empleado, así como comunicar y demostrar que no se tolerarán represalias contra denunciantes. A partir de sus avances en materia de gestión de riesgos, el GACM podría ahondar en la mejora de políticas y procesos, al perfeccionar sus guías para realizar análisis de riesgos, definir la tolerancia al riesgo y perseverar en las actividades de concientización y capacitación. Como parte de estas actividades, el GACM podría desarrollar los argumentos para gestionar riesgos de corrupción en el ciclo de contratación y promover una cultura de gestión de riesgos. Los trabajos para involucrar a los empleados que no son servidores públicos y a los socios del sector privado deben continuar, con esfuerzos enfocados ahora en asegurar que los estándares de integridad sean claros, accesibles, entendidos y observados.
En lo que respecta a transparencia, debe continuar la institucionalización de buenas prácticas, como la publicación de todos los contratos siguiendo el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA), incluidos los avances físicos y financieros de las obras. Esta experiencia deberá documentarse para favorecer su continuidad y transmitirla a otras instituciones públicas. Para llevar estos esfuerzos al siguiente nivel, el GACM podría generar una visión simplificada del proyecto como un todo, contestando con claridad dos preguntas clave: ¿está el proyecto en tiempo y está en presupuesto? Además, el GACM podría explorar la posibilidad de publicar información en tiempo real.
En relación con las comunicaciones, el principal reto de la estrategia respectiva durante 2018 será consolidar la idea de que la continuidad del proyecto NAICM está a salvo y construir confianza de la sociedad en el mismo.
Después de ponderar los logros y las inminentes oportunidades, la OCDE propone concentrar recursos y esfuerzos en las siguientes recomendaciones de alto impacto, que deben ser atendidas no solo por el GACM, sino también por otras dependencias con el liderazgo y los recursos necesarios para movilizar apoyo al proyecto. Estas recomendaciones buscan institucionalizar las reformas y buenas prácticas adoptadas por el GACM, de manera que sean sostenibles en el tiempo, aun si hubiera cambios en la alta gerencia.
Durante 2018 la OCDE apoyará al GACM con diversas actividades para respaldar la puesta en práctica de las recomendaciones.
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Recomendaciones de alto impacto
A ser encabezadas por el GACM:
1. El GACM debería evaluar las oportunidades restantes en su estructura organizacional llevando a cabo un análisis de brechas para identificar funciones que todavía pueden fortalecerse. Al mismo tiempo, el proceso de re-ingeniería debe ser terminado para fortalecer la gobernanza de procesos y la interoperabilidad de los sistemas de información.
2. El GACM debería desarrollar mecanismos para la participación sistemática de un mayor número de actores interesados en el proyecto NAICM. El Grupo Plural de Trabajo en Compras Públicas proporciona un modelo que podría ser replicado total o parcialmente.
3. El GACM debe aprovechar el trabajo reciente y continuar, con el apoyo de la SFP, el diseño de documentos de licitación, criterios de adjudicación y >ponderaciones que promuevan una mayor participación en sus procesos licitatorios, partiendo del hecho de que muchos son proyectos únicos. Incrementar el número de ofertas que compitan tanto en sus elementos técnicos como en el económico generaría un impacto positivo en ahorros y reduciría >riesgos de colusión y asignación del mercado.
4. Al ser un pre-requisito para un uso más estratégico de las contrataciones públicas, el GACM podría robustecer su investigación de mercado utilizando de mejor manera la información existente y desarrollando un enfoque estructurado para este ejercicio. Hacerlo ayudaría al GACM a cimentar las orientaciones estratégicas y minimizar retrasos en los procesos de contratación.
5. El GACM podría evaluar con cuidado los esfuerzos necesarios para implementar un marco integral de gestión de contratos, así como los riesgos de no hacerlo. Debería también asegurarse de retener la propiedad y un monitoreo estricto sobre el desempeño de los contratistas, incluso aquellos que supervisan obras de construcción.
6. El GACM se beneficiaría al categorizar su base de proveedores y contratistas y adaptar sus actividades de gestión de contratos, pues podría asignar recursos estratégicamente y minimizar riesgos vinculados a una gestión deficiente de proveedores. Al fortalecer la gestión estratégica de proveedores, el GACM podría tomar una posición proactiva anticipándose a problemas emergentes y adaptándose a condiciones cambiantes.
7. Con el fin de robustecer su marco para la gestión de conflictos de interés, el GACM podría mejorar el contenido de su nuevo Protocolo para prevenir, identificar y gestionar situaciones de conflicto de interés y desarrollar un plan de acción con pasos concretos para asegurar la eficacia en su implementación e influir en conductas.
8. El GACM podría cimentar la confianza en los canales para denunciar irregularidades simplificando los procesos de denuncia y fortaleciendo el compromiso de la alta gerencia con los canales internos y externos para presentar denuncias.
9. El GACM podría avanzar en sus esfuerzos para salvaguardar la integridad al optimizar sus políticas y guías sobre gestión de riesgos, en particular riesgos de corrupción, así como al perfeccionar las acciones que crean conciencia y mejoran los conocimientos entre el personal sobre una adecuada gestión de riesgos en todo el ciclo de contrataciones.
10. El GACM podría asegurarse de que su unidad de ética tenga atribuciones para coordinar acciones, convirtiéndola en una ventanilla única para la integridad, la ética y los esfuerzos anticorrupción de los actores internos y externos.
11. Con el fin de lograr una adopción efectiva de los requisitos de integridad entre empleados que no son servidores públicos y socios del sector privado, el GACM podría mejorar la difusión del Manifiesto de Integridad y alentar a los proveedores a adoptar el Programa de Integridad Empresarial, en coordinación con la SFP y las cámaras empresariales.
12. El GACM podría avanzar en sus esfuerzos por la transparencia asegurando claridad en el tipo de informaciones disponibles, desarrollando herramientas para proporcionar información en tiempo real sobre los avances de las obras y mostrando el avance físico y financiero de la obra en su conjunto en un formato amigable.
13. Apoyándose en los logros de la estrategia de comunicación, el GACM debería promover la continuidad del proyecto NAICM, informar acerca de buenas prácticas adoptadas y beneficios para la sociedad, fomentando la confianza social en el proyecto.
A ser encabezadas por otras instituciones:
14. El Centro de Gobierno (la Presidencia de la República) debería continuar fortaleciendo la autonomía de gestión del GACM completando la reforma de su gobierno corporativo. Esto incluye explorar alternativas para dotar al GACM de la flexibilidad necesaria para su gestión interna, establecer una función de auditoría interna y reformar la composición y el proceso de nominación al Consejo de Administración.
15. El Centro de Gobierno debería asegurar la coordinación del gobierno completo alrededor del proyecto NAICM mediante la ampliación del alcance y los miembros del Grupo de Trabajo Intersecretarial y su empoderamiento para atender los problemas que surjan durante la etapa de construcción.
16. El Centro de Gobierno, al tener el liderazgo político necesario, podría organizar un grupo consultivo compuesto por actores interesados, de todos los órdenes de gobierno, que proporcione consejo en las decisiones de contratación tomadas durante el desarrollo del NAICM.
17. La SHCP, en conjunto con el GACM, deben tomar una decisión tan pronto como sea posible sobre cómo se asegurará un adecuado financiamiento del proyecto más allá del 2019. La oportunidad de esta decisión es fundamental para mantener la confianza en la sostenibilidad del proyecto.
(1) El informe de avances puede ser consultado en su versión en inglés en https://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/progress-report-new-airport-mexico-city.pdf y en su versión en español en http://www.oecd.org/governance/ethics/avances-desarrollo-nuevo-aeropuerto-mexico.pdf
(2) Este reporte puede consultarse en su versión en inglés en http://www.oecd.org/publications/effective-delivery-of-large-infrastructure-projects-9789264248335-en.htm y en su versión en español en http://www.oecd.org/gov/desarrollo-efectivo-de-megaproyectos-de-infraestructura-9789264249349-es.htm
(3) Sitio de Internet de Foster + Partners https://www.fosterandpartners.com/projects/tocumen-international-airport/, consultado el 1 de diciembre de 2017.
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