OECD 2018, Tercer informe de avances sobre el desarrollo del NAIM
Logros y lecciones aprendidas
Todo sobre las recomendaciones de la OCDE en el mega-proyecto NAICM «aquí»
Resumen ejecutivo
Este documento informa sobre los avances logrados por el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM) y otras entidades del Gobierno de México en relación con las 17 recomendaciones de alto impacto hechas por la OCDE en su Segundo informe de avances sobre el desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México: Adaptando prácticas para atender retos emergentes, de enero de 2018 . También expone los resultados de la cooperación entre la OCDE y el GACM a la luz de los retos afrontados por el proyecto del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) durante el periodo 2015-2018, así como las buenas prácticas y las innovaciones adoptadas para la gestión del proyecto.
Estos informes se presentan en el contexto de la colaboración multianual entre la OCDE y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) de México para promover la integridad, la transparencia y las buenas prácticas de contratación pública, y mejorar la comunicación del proyecto del NAIM.
En efecto, la cooperación ha llevado a aprender lecciones sobre la ejecución de megaproyectos de infraestructura . En primer lugar, el NAIM ilustra la importancia de la gobernanza de la infraestructura y de asegurar que las capacidades estén a la altura de la complejidad del proyecto . Las estructuras de gobernanza evolucionan conforme los megaproyectos de infraestructura pasan de la planeación a la contratación, de la contratación a la construcción y de la construcción a la gestión de contratos . Las instituciones a cargo deben evaluar las capacidades continuamente para asegurarse de que sean adecuadas en cada etapa . En segundo lugar, el NAIM ha demostrado el valor de la gestión de riesgos . Un megaproyecto de infraestructura está sujeto a diferentes tipos de riesgos, incluyendo los operativos, los políticos, los de integridad y los de contratación . Las instituciones que gestionan infraestructura deben anticipar estos riesgos, puesto que seguramente algunos se materializarán y los proyectos deben estar preparados para proactivamente gestionar oportunidades y mitigar riesgos, según sea necesario . De la misma forma, de acuerdo con la experiencia internacional, la evolución del NAIM hace evidentes las dificultades para alinear intereses, informar y crear confianza en torno a megaproyectos de infraestructura . Por lo anterior, es importante consultar e involucrar a las partes interesadas desde las etapas tempranas de los proyectos para allegarse de información, identificar y mitigar riesgos, así como promover la transparencia como herramienta para informar al público sobre sus principales características (por ejemplo, los esquemas de financiamiento y los planes de contratación) y sus avances.
La cooperación incidió en el proyecto mediante la adopción de innovaciones y buenas prácticas que colocan al GACM a la vanguardia de la administración pública de México . Por ejemplo, los consejos de administración de las empresas públicas (EP) mexicanas suelen estar integrados exclusivamente por servidores públicos . Conforme a la recomendación de la OCDE, el GACM incorporó cuatro consejeros independientes, que se incrementarán a seis con la participación de dos consejeros adicionales que representan los intereses de los certificados del Fideicomiso de Inversión en Infraestructura y Energía en México (Fibra E), para convertir el Consejo de Administración en un órgano deliberativo y aportarle una pericia valiosa, lo que representa un ejemplo para otras EP . A pesar del alto número de contratos asignados mediante adjudicación directa, 88 .3% del valor de las contrataciones realizadas para la construcción del NAIM se adjudicó mediante licitaciones competitivas . En contraste, el valor de las contrataciones de la administración pública mexicana adjudicado mediante licitación pública representó 54% del total durante el periodo de enero a agosto de 2018 (72% para obras públicas y servicios relacionados). (1)
Asimismo, el GACM es la punta de lanza de la aplicación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA) entre las instituciones mexicanas . Los 461 contratos que hasta septiembre de 2018 constituían el proyecto del NAIM están publicados conforme a este estándar . Como se mencionó anteriormente, este nivel de transparencia busca crear confianza en el proyecto y ha ayudado a organizaciones de la sociedad civil, como el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y México Evalúa, a llevar a cabo análisis sobre el desempeño del proyecto, facilitando el control social y, en consecuencia, creando un ambiente de ejecución en el que los funcionarios públicos reconocen que el proyecto está sujeto a un alto nivel de escrutinio . Adicionalmente, en el contexto de la administración pública de México, se pusieron a prueba innovaciones para integrar de mejor manera consideraciones sobre integridad y anti-corrupción en los procesos institucionales del GACM, incluyendo el establecimiento de una Unidad de Ética como ventanilla única para todos los temas relacionados con la integridad (por ejemplo, gestión de conflictos de intereses y ética pública), la elaboración de una estrategia adaptada para la gestión de riesgos de corrupción y protocolos para la protección de denunciantes.
El proyecto entró ya en la etapa de construcción intensiva y, al 31 de agosto de 2018, su avance general era de 31 .9%, de acuerdo con el indicador desarrollado por GACM y el gerente de proyecto (Parsons) .2 Este nivel de avance es ilustrativo de retos operativos específicos, por ejemplo, los relativos a la gestión de contratos y a la coordinación del gobierno completo . De hecho, conforme las obras del aeropuerto maduran, otros proyectos estrechamente vinculados deben avanzar en concordancia, tales como los caminos de acceso terrestre y la ciudad aeropuerto (el complejo alrededor del aeropuerto que proporcionará servicios básicos para los viajeros, como hoteles, restaurantes y tiendas comerciales).
El proyecto NAIM está en mitad de un periodo crítico porque la nueva administración que el 1 de diciembre de 2018 asumirá el gobierno de México ha señalado sus desventajas y riesgos . Las alternativas varían desde mantener la situación actual o cambiar el modo de ejecución (por ejemplo, concesionar la construcción de la obra de infraestructura) hasta cancelar el proyecto y construir un aeropuerto alternativo en lo que hoy es un campo militar . La decisión ha incidido en la gobernanza del proyecto, ya que GACM tenía 27 licitaciones en su programa para el 2018 . Trece de ellas se licitaron y adjudicaron durante el primer semestre y se suspendieron las 14 restantes previstas para el segundo semestre hasta tener una definición . Es muy probable que lo anterior tenga repercusiones en cascada, afectando tiempos y costos del proyecto.
Mientras se toma la decisión y la nueva administración entra en funciones, el gobierno actual declaró que los contratos adjudicados siguen vigentes, y la obra, en construcción . Es necesaria una decisión oportuna para evitar retrasos adicionales en la ejecución del proyecto . Una decisión tardía podría impactar significativamente el calendario de obras críticas, como el edificio terminal, lo que a su vez generaría un “efecto cascada” en otras obras que dependen de los avances de la terminal . De hecho, la OCDE ya había advertido sobre la interdependencia de las diferentes obras y los riesgos que implica para el presupuesto.
En el contexto de la transición gubernamental, durante 2018 el GACM logró avances en muchas de las recomendaciones de la OCDE, como las siguientes:
● Gobernanza: el GACM formó un grupo de trabajo llamado Diálogo por la Información Abierta del Nuevo Aeropuerto (DIANA) para promover la participación de los actores interesados en sus políticas de trasparencia . Durante el segundo semestre de 2018, el grupo proporcionará retroalimentación al GACM para la mejora de sus prácticas de transparencia y para hacer la información más accesible . Además, GACM aseguró financiamiento adicional para mantener el ritmo de las obras hasta el primer semestre de 2020, lo que representa aproximadamente 75% de la inversión total requerida, al tiempo que ofrece alternativas para evitar todo uso del presupuesto público si la nueva administración opta por fuentes alternativas de financiamiento.
● Contratación pública: entre 2017 y 2018 hubo mejoras en la evolución de la competencia en las licitaciones en sus diferentes etapas de evaluación: 80% de las propuestas recibidas en las licitaciones de los dos últimos años y calificadas después de la revisión administrativa recibieron el puntaje necesario en la evaluación técnica para ser evaluadas también en términos económicos . Esto representa un incremento importante con respecto a las licitaciones emitidas en 2015 y 2016, donde poco menos de 50% de los licitantes aprobados en las revisiones administrativas fue evaluado en las diferentes etapas . De la misma manera, durante 2018, la unidad responsable de las investigaciones de mercado desarrolló un manual detallando los varios pasos a seguir para realizar estos análisis . El manual específicamente señala que, más allá de los elementos financieros, las investigaciones de mercado deben incluir una evaluación de las capacidades técnicas de los potenciales licitantes . Esto es importante dado que las empresas y consorcios que compiten suelen repetirse en diversas licitaciones, además de que la suspensión de las licitaciones creará tensiones adicionales en los mercados cuando estas reinicien.
● Integridad y transparencia: GACM realizó avances importantes con respecto al fortalecimiento de su sistema de integridad, en particular con la implementación de una estrategia integral de gestión de riesgos que específicamente mitiga riesgos de corrupción y con el empoderamiento de su Órgano Interno de Control (OIC) para colaborar transversalmente con las áreas de contrataciones y ética y asumir un papel de prevención, además de sus actividades tradicionales de control . El GACM buscó incrementar la confianza pública en la gobernanza de la construcción del NAIM con la implementación del EDCA y el diseño de un indicador global para seguir el avance físico de la construcción general del proyecto . Esto había sido una demanda reiterada de la sociedad civil.
● Comunicaciones: la estrategia de comunicación creó dos campañas para destacar los beneficios del NAIM y promover su continuidad frente a la crítica y las campañas políticas.
Pese a estos avances, hay que atender los nuevos riesgos y las restantes posibilidades de mejora para fortalecer la ejecución y recuperar los retrasos . De hecho, aunque estaba previsto entregar la obra de infraestructura a más tardar en octubre de 2020, Parsons y GACM, de acuerdo con la actualización del Plan Maestro del NAIM que por el incremento de pasajeros requirió un aumento en sus alcances y dimensiones, calculan que podrá concluir la obra a finales de 2021 y entrar en operación a mediados de 2022 . Por otra parte, la próxima administración cree que no estará a punto antes del último trimestre de 2023 . La OCDE ya había advertido de un calendario de ejecución muy ambicioso y este reporte sugiere algunas medidas de mitigación de los riesgos, tales como el fortalecer la coordinación de las actividades de contratación de las distintas dependencias (GACM, SCT, CONAGUA) y pasar del cumplimiento contractual a la gestión del desempeño de los contratistas.
En primer lugar, en relación con la gobernanza, el GACM aún tiene que reformar su gobierno corporativo para acercarse a las mejores prácticas de la OCDE . Para empezar, en concordancia con las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas, el gobierno de México debe elaborar una política clara de propiedad y permitir mayor autonomía administrativa al GACM . Asimismo, el proceso de nominación y selección de miembros del Consejo de Administración debe ser más transparente y basado en el mérito . La coordinación del gobierno completo, aunque ha mejorado, aún requiere un mecanismo formal para facilitar y sostener la congruencia de las intervenciones gubernamentales en la zona de impacto del NAIM.
En segundo lugar, en lo relativo a la contratación pública, la suspensión de los procesos de licitación hasta que la consulta pública y las técnicas sean realizadas, destaca la importancia de una mejor coordinación en la ejecución de las obras de construcción restantes, incluyendo las del aeropuerto en sí mismo y las periféricas (por ejemplo, los caminos de acceso terrestre) . Además, el GACM necesita continuar evolucionando del cumplimiento a la gestión de las relaciones con contratistas con una visión integral de ejecución contractual . Actualmente, tres unidades diferentes en el GACM tienen responsabilidades críticas similares en relación con la gestión de contratos, pero deberían coordinarse mejor y estandarizar sus procesos, ya que las inconsistencias podrían crear incentivos negativos para el desempeño de los contratistas.
En tercer lugar, en lo que toca a la integridad, GACM podría continuar fortaleciendo sus iniciativas para integrar y supervisar efectivamente la implementación de políticas de integridad para maximizar su impacto, por ejemplo, asegurando una mejor coordinación entre la Unidad de Ética y otros actores de las políticas de integridad y definir un uso óptimo de la información generada en la gestión de riesgos del GACM . El GACM también podría construir sobre sus recientes iniciativas de transparencia y contrataciones abiertas mejorando su indicador para medir avance físico-financiero en relación con los tiempos y presupuestos proyectados y asegurando actualizaciones frecuentes a los datos disponibles en su sitio de Internet (incluso en tiempo real).
Por último, en lo que respecta a las comunicaciones, persisten los retos de crear confianza en el proyecto y fomentar que los mexicanos lo hagan propio, ya que algunos actores todavía no creen en sus beneficios o en las medidas tomadas para mitigar riesgos, como los ambientales.
La OCDE ha venido trabajando con la SCT y el GACM desde el 2015 para fortalecer la gobernanza del proyecto NAIM al transferir buenas prácticas para la gestión de infraestructura . El apoyo decidido de la SFP y la conformación de un Grupo de Trabajo SFP- GACM en enero de 2017 también resultó un factor crítico para lograr reformas en materia de integridad y contratación pública . La implementación de las recomendaciones de la OCDE ha mitigado algunos riesgos y ha ayudado al GACM a crear un ambiente mejorado de ejecución . Después de evaluar los avances en la ejecución del proyecto y ponderar los nuevos riesgos derivados de su evolución, la OCDE sugiere centrar los esfuerzos del gobierno, en particular los del GACM, en atender las siguientes recomendaciones:
a . El GACM debe colaborar con ambas administraciones, la actual y la próxima, para garantizar una dotación de recursos y una organización adecuadas para las funciones clave de la etapa de construcción intensiva y anticiparse a sus necesidades futuras, incluidas la aprobación de los 132 puestos que se proponen crear y la transición a la etapa de operación . Asimismo, el GACM debe continuar sus esfuerzos para la interoperabilidad de los sistemas.
b . El GACM debe facilitar primero la consolidación del grupo DIANA y sus trabajos iniciales, y luego ampliar el número de sus integrantes y de los temas que atiende . Además, el GACM debe mantener el diálogo con otros interesados que son importantes para las operaciones futuras del NAIM.
c . El GACM, con el apoyo de las instituciones competentes (por ejemplo, la SCT, la SFP, la SHCP y la Oficina de la Presidencia), debe analizar la Hoja de ruta para la reforma de su gobierno corporativo (recomendaciones de corto y largo plazos) y elaborar un plan de implementación, considerando las implicaciones legales, políticas y operativas para lograr que la reforma suceda.
d . El GACM debe considerar alternativas para la institucionalización del Grupo de Trabajo Intersecretarial, como una comisión intersecretarial . En este contexto, debe buscarse la participación del Gobierno de la Ciudad de México.
e . La próxima administración debe tomar pronto una decisión sobre el modo de ejecución para el futuro del NAIM, a fin de evitar atrasos y costos adicionales que impactarían el calendario general y el presupuesto del proyecto . La estrategia de financiamiento tendrá que responder a esta decisión evaluando las alternativas para reducir aún más la proporción de recursos públicos, manteniendo la competitividad del NAIM.
f . El Gobierno de México debe asegurar decisiones coordinadas en los procesos de contratación, de manera que el NAIM se ejecute integral y eficazmente . Por ejemplo, la SCT, con las diferentes dependencias involucradas en el proyecto, incluyendo el GACM, podría desarrollar una ruta crítica clara y vinculante para la construcción de las rutas de acceso terrestre . De igual manera, el GACM podría proporcionar una actualización general del calendario y la secuencia de las obras restantes de manera que los actores interesados tengan un claro entendimiento de los impactos sobre los procesos de contratación que gestionan o a los que contribuyen.
g . El GACM debe continuar sus esfuerzos para maximizar la competencia en las licitaciones y simplificar sus procesos . En este sentido, el GACM podría ampliar el alcance de sus indicadores para recolectar información adicional que sea útil para ilustrar las futuras estrategias y analizar su desempeño . Por ejemplo, podría analizar otras dimensiones de su desempeño en contrataciones, por ejemplo, comparando el calendario planeado para la fase de licitación hasta el comienzo de los trabajos y el calendario real e identificando estrategias para reducir el número de aclaraciones requeridas durante los procesos licitatorios.
h . Considerando la dotación disponible de recursos en el sector privado para las obras restantes a licitarse, el GACM debe dar seguimiento a sus esfuerzos para mejorar las actividades en la etapa de pre-licitación . Esto ayudaría a promover una competencia efectiva y desarrollar un mejor entendimiento de las capacidades técnicas en el mercado, al usar sistemáticamente información técnica de las licitaciones previas e identificar empresas que probablemente no podrían satisfacer las necesidades de licitaciones similares en el futuro.
i . La reingeniería de los procesos y estrategias para la gestión de contratos continuará siendo un elemento crítico para la ejecución exitosa del NAIM y, como tal, requiere de una atención especial . La actual estructura organizacional del GACM podría ser complementada por estrategias transversales y coordinadas para evolucionar del cumplimiento contractual a la gestión de contratistas . El GACM debe continuar sus esfuerzos de revisión de sus estrategias de gestión de contratos, construyendo sobre una segmentación estructurada de la base de suministro, de acuerdo con criterios basados en valor y objetivos . Adicionalmente, el GACM podría reexaminar el involucramiento de los supervisores subcontratados, considerando su papel crítico en una gestión de contratos eficiente.
j . El GACM podría construir sobre sus recientes avances hacia una implementación efectiva del Protocolo para la gestión de conflictos de intereses proporcionando mayor orientación al personal sobre las implicaciones prácticas derivadas del protocolo y mejorando las medidas de mitigación de conflictos de intereses.
k . El GACM podría continuar simplificando sus protocolos para el reporte de irregularidades y la protección de denunciantes, promover actividades continuas de sensibilización y capacitación y facilitar una aplicación congruente de los estándares relevantes en todas las denuncias, tanto internas como externas.
l . El GACM podría continuar fortaleciendo la coordinación entre los actores de las políticas de integridad con el fin de diseñar una estrategia integral, respaldada por un plan de acción eficaz . El GACM podría también atribuirle a la Unidad de Ética la responsabilidad de ofrecer periódicamente actividades de capacitación para el personal y, bajo la supervisión de la Dirección Corporativa de Administración y el Consejo de Administración, llevar a cabo la planeación y coordinación general del programa.
m . El GACM podría continuar sus esfuerzos para involucrar a las empresas y la sociedad civil en la promoción del Programa de Integridad Empresarial y la adopción del Manifiesto de Integridad por más empresas.
n . El GACM podría tomar medidas adicionales para evaluar y controlar en forma sistemática los riesgos de corrupción en todas las fases del ciclo de contrataciones, asegurando un uso coordinado de las bases de datos existentes (SCOP, SIGA y SEDP) y una mejor recolección de datos. En particular, el GACM podría mejorar la recolección de datos estructurados, especialmente en lo que toca a gestión de contratos, para respaldar las evaluaciones de riesgo y la toma de decisiones gerenciales . El GACM también podría continuar la sensibilización sobre la importancia de una gestión de riesgos eficaz para lograr objetivos comunes.
o . Construyendo sobre sus importantes esfuerzos para mejorar la transparencia de la construcción del NAIM, el GACM podría continuar trabajando en simplificar el acceso y facilitar el entendimiento de los datos sobre contrataciones y avances.
p . Las futuras campañas de comunicación deben proporcionar una diversidad de contenidos y mensajes según los principales temas de interés y las mayores preocupaciones del público.
Notas
(1) Información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública (SFP) para procedimientos registrados en el sistema de compras electrónicas de México CompraNet.
(2) El método usado para este cálculo se describe en http://www.aeropuerto.gob.mx/avance_global.php.
No Comment