Proyecto CeIBA – FMCN
Análisis de la iniciativa de Ley General de Biodiversidad
Portafolio de documentos
Introducción
El 25 de octubre 2016 el Senado recibió una iniciativa con proyecto de decreto motivado para expedir una Ley General de Biodiversidad (LGB), la cual implica reformar diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y abrogar la Ley General de Vida Silvestre (LGVS). El análisis de esta iniciativa es relevante para el derecho ambiental mexicano, pues pretende integrar en un solo ordenamiento lo previsto en el Título II, «Biodiversidad», de la LGEEPA (que incluye secciones sobre áreas naturales protegidas, zonas de restauración y flora y fauna silvestres), con el contenido de la LGV. Como puede observarse en la estructura de contenido, la iniciativa de ley contiene siete títulos: el primero presenta las disposiciones generales, que incluyen la distribución de competencias, los principios de política y los instrumentos de política; otros tres títulos abordan los tres niveles de la biodiversidad (genes, especies y ecosistemas); otro aborda la vida silvestre; otro la participación social; y otro más previsiones para el cumplimiento de la ley.
La última versión del proyecto de decreto, del 11 de septiembre 2017, está integrada por 248 artículos y 23 transitorios. Además de que introduce previsiones inéditas sobre recursos genéticos (con base en los acuerdos del Protocolo de Nagoya), resulta de especial interés porque modifica el catálogo de áreas destinadas a la conservación y crea la figura de espacios prioritarios para la conservación de la biodiversidad.
En abril 2017, el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONAP) integró una comisión para el análisis de esta iniciativa de decreto, a fin de configurar su opinión ante el C. Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales. El Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN) forma parte de esta comisión del CONAP, por lo que, con el apoyo del Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente (CeIBA) llevará a cabo un análisis sobre las implicaciones de esta iniciativa en el marco de la legislación ambiental actual. Este análisis incorporará un comparativo entre las disposiciones actuales y las propuestas, la identificación de las modificaciones más relevantes y una estimación de los efectos de éstas mediante intercambios con expertos académicos en la materia.
En principio, esta iniciativa de LGB constituye una oportunidad para revisar, actualizar y fortalecer el régimen jurídico sobre la biodiversidad y los ecosistemas de México, por lo que el FMCN cuenta con que este análisis permita distinguir claramente: (a) los diversos tipos de espacios destinados a la conservación que incluye la iniciativa, respecto de los incluidos en la legislación actual; y (b) las modificaciones resultantes en el régimen de las áreas naturales protegidas.
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Antecedentes
El lunes 24 de octubre, la C. Ninfa Salinas Sada, Senadora de la República de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México y presidente de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales (COMARNAT) del Senado, presentó esta iniciativa de Ley, que implica reformas a la Ley general del equilibrio ecológico y la protección al ambiente (LGEEPA), así como abrogar la Ley general de vida silvestre (LGVS). No habiendo tenido lugar consultas públicas previas, esto sorprendió a los actores interesados en la preservación de la biodiversidad en México, particularmente a organizaciones de la sociedad civil que invierten sus esfuerzos en la conservación. La intención original era aprobar esta iniciativa de ley, rápidamente, a fin de presentarla como tal en la COP13 a celebrarse en Cancún.
Las interrogantes más relevantes consistían en si era correcto abrogar la LGVS, ¿acaso el proyecto de ley recupera todo su contenido apropiadamente? Así como si era pertinente borrar de la LGEEPA el capítulo relativo al sistema de áreas naturales protegidas ¿No era necesario que la CONANP apareciera en el proyecto de decreto? Y la interrogante más general, ¿por qué aceptar una iniciativa de ley general sin consulta pública a expertos y actores involucrados, cuando una de las grandes preocupaciones en México consiste en asegurar y ampliar la participación social en estos procesos?
Carta del 11 de noviembre 2016 a legisladores
La opinión mayoritaria de organizaciones de la sociedad civil (OSC y expertos se inclinó porque no había tiempo suficiente para revisar contenido y consecuencias de esta iniciativa antes de la COP13 de Biodiversidad en Cancún, por lo que diversas OSC (FMCN, CEMDA y CeIBA entre ellas) promovieron una carta que fue entregada a legisladores del Congreso de la Unión, con copia al titular de la SEMARNAT, el 11 de noviembre 2016, a fin de que no aprobaran tan aceleradamente esta iniciativa de decreto de ley, para presentarla como ya aprobada en la COP13, sino que presentasen ante esta Cumbre internacional la iniciativa como punto de partida de un debate nacional que conduciría a la formulación de una Ley General de Biodiversidad de amplio consenso (como fueron los casos, en su momento, de la Ley general de vida silvestre, en 2000 y de la Ley general de cambio climático, en 2012).
Esta solicitud de OSC y expertos fue atendida y la LGB no fue aprobada en el primer periodo de sesiones del año 2 de la LXII Legislatura. La senadora Ninfa Salinas anunció, el martes 29 de noviembre 2016 en reunión con presidentes de las comisiones de la cámara de diputados, que se abriría un periodo de análisis para recibir observaciones. El Senado de instaló una página web con acceso a cuestionario en línea para que ciudadanos pudieran expresar su opinión sobre la iniciativa de decreto de ley general de biodiversidad y su contenido Pero para enero 2017 se supo que la COMARNAT del Senado tenía intenciones de presentar la iniciativa a aprobación durante el segundo periodo de sesiones, preferiblemente antes de concluir el mes de febrero.
Carta del 25 de enero 2017 a legisladores
En espera de convocatoria a reuniones y consultas directas con expertos y partes interesadas, las OSC involucradas continuaron promoviendo que la sociedad civil organizada dispusiera de espacios para expresar una opinión de fondo, bien fundada científicamente y considerados los factores económicos y sociales en juego, a fin de asegurar un uso sustentable de la biodiversidad y la integridad funcional de los ecosistemas. Con la intención de asegurar que la consulta fuese realmente pública, amplia e incluyente de los actores involucrados, 50 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y 185 investigadores y especialistas entregamos, el miércoles 25 de enero 2017, nueva solicitud a senadores y diputados de las Comisiones legislativas involucradas.
Propuestas del 4 de abril 2017
Luego de las dos Cartas enviadas a legisladores, el 11 de noviembre 2016 y el 25 de enero 2017 (firmadas por poco más de 300 especialistas y 70 Organizaciones de la Sociedad Civil), con objeto de abrir un periodo de consultas públicas para ventilar y revisar contenidos de la propuesta de decreto de Ley General de Biodiversidad, un grupo de académicos y especialistas de algunas OSC nos estuvimos reuniendo para analizar la iniciativa y presentar observaciones y propuestas de contenido al proyecto de ley.
Dictamen, del 19 de abril 2017, del proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Biodiversidad,
en espera de revisión y aprobación, en su caso, de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales
y de la Comisión de Estudios Legislativos Primera, del Senado.
Sujeto a revisión y aprobación, asimismo, de la asamblea de la Cámara de Senadores
Estas observaciones y propuestas fueron enviadas a legisladores el martes 4 de abril y se difundieron públicamente a OSC y especialistas signatarios de las cartas a legisladores, así como en redes socio-digitales. El sentido de nuestras propuestas fue: (1) para que se mantenga, reformado no derogado, el Título II de la LGEEPA; y (2) observaciones y propuestas de contenido para la Ley General de Biodiversidad (LGB).
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Comparativo entre las disposiciones actuales y las contenidas en la propuesta de LGB
Luego de presentar a legisladores, el 4 de abril, las propuestas generales, el grupo de trabajo de OSC se reunió para revisar cómo había quedado la situación (minuta en portafolio). Se presentó un comparativo sobre propuestas del GT a la iniciativa de LGB sobre el régimen de Áreas Naturales Protegidas, en el que se propone: eliminar los párrafos que cuestionan la naturaleza de la LGEEPA como Ley Marco en materia ambiental; incluir a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) y del Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CNANP) en el catálogo de definiciones de la LGB y distinción de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO); modificar la denominación del Título Quinto del proyecto de LGB, para que quede como «Conservación y Restauración de Ecosistemas»; modificar la denominación de los Espacios «prioritarios» para la conservación de la biodiversidad, para que queden como Espacios «destinados» a la conservación; revisar el catálogo de los Espacios Destinados a la Conservación de la Biodiversidad (EDCB); incluir un artículo sobre las obligaciones mínimas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) respecto a la áreas, bienes, reservas, sitios y zonas designados mediante los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte; reacomodar los capítulos que desarrollan cada uno de los EDCB; revisar y fortalecer las disposiciones en materia de ANP; separar las disposiciones en materia de Áreas de Refugio para protección de especies acuáticas y hábitats críticos en capítulos diferentes; incorporar disposiciones sobre Áreas de Protección Forestal; incorporar disposiciones sobre Zonas de Desarrollo Integral Sustentable; incorporar disposiciones sobre regiones prioritarias; fortalecer disposiciones en materia de restauración; y consideraciones sobre el régimen transitorio.
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Modificaciones más relevantes entre la legislación actual y el contenido de la iniciativa de LGB
Luego de cuatro versiones de Dictamen y otros tantos intentos de aprobación, el martes 26 de septiembre 2017, con la asistencia solamente de senadores del PRI y del PVEM, la COMARN logró quórum y, en menos de quince minutos, aprobó el Dictamen[1].
Tres semanas después, todavía está pendiente que la Comisión de Estudios Legislativos, Primera, apruebe para que pase a consideración del pleno del Senado. No hay noticias de si será posible su aprobación durante el actual periodo de sesiones del Congreso o si se traslade a 2018.
Entre las características negativas del contenido del Dictamen sobresalen:
- El Dictamen abroga la Ley General de Vida Silvestre (LGVS, aprobada por unanimidad en 2000) y, si también pretendía abrogar el Título II de la LGEEPA, «Biodiversidad», finalmente lo reforma, de manera especialmente descuidada, haciendo de lado su calidad de ley marco en materia ambiental, simplemente, reproduciendo el texto del artículo 14 de la LGB y desapareciendo previsiones sobre los recursos naturales renovables en general (no sólo biodiversidad).
- El nuevo Título II de la LGEEPA omite hacer explícita la existencia de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) y de su Consejo Nacional Consultivo.
- El texto de la LGB y el nuevo Título II de la LGEEPA no adoptan ni establecen previsiones sobre el valor intrínseco de la biodiversidad, no toman en cuenta los avances más importantes y antecedentes de jurisprudencia presentes en el mundo. Ejemplos: el reconocimiento del río Te Awa Tupua, de Nueva Zelanda, como «un todo integral viviente»; la sentencia, similar, de la Corte Constitucional de Colombia sobre el río Atrato; y la sentencia de una corte en la India sobre el valor de la cordillera de los Himalaya. La cuestión de fondo consistiría en reconocer que los seres humanos dependemos absolutamente de la biodiversidad y que somos parte de ella (solo una especie más).
- Otra omisión grave es que no se adopta el principio precautorio —que corresponde incluir en la LGEEPA— de la Agenda 21 Río 1992 («Principio 15»), mediante el cual se asegura que la falta de certeza científica no justifica postergar la adopción de medidas eficaces para la preservación y el manejo integral de la biodiversidad.
- Especialmente preocupante que no se prohíba la minería en zonas núcleo de Áreas Naturales Protegidas, ni se establezcan condicionantes y limitantes a esta actividad económica, fuera de las ANP u otros espacios destinados a la conservación, a fin de proteger y preservar la biodiversidad y los servicios ambientales de los ecosistemas (o servicios ecosistémicos), indispensables para la vida.
- Algunas definiciones son insuficientes, o incluso equívocas. Por ejemplo, «aprovechamiento sustentable» no considera la diferencia de grado que debe existir en su definición en la LGEEPA y en la LGB; «acceso» y «usuario» se definen solamente para recursos genéticos, a pesar que la biodiversidad también es ecosistemas y especies silvestres; y recurrentemente se confunde «hábitat» con ecosistemas, que no es lo mismo.
- El Dictamen incluso indica la intención de presentar la LGB en la COP 13 de Biodiversidad, que ya tuvo lugar en Cancún diciembre 2016; o que la SEMARNAT es un «órgano descentralizado», cuando se trata de una dependencia centralizada a la APF. En el colmo del descuido y las prisas por pasar el Dictamen, en los artículos Transitorios se repite sistemáticamente el error ortográfico de escribir «Vigécimo», en lugar de vigésimo.
Comparativo general de contenidos entre la LGVS y la LGB.
La LGVS contenía 130 artículos; la propuesta de LGB contiene 248, retomando buena parte del articulado anterior de la LGVS. Entre las novedades, sobresale el Título Segundo, sobre la diversidad genética, que responde a los compromisos de México como Parte del Protocolo de Nagoya; además, los términos de vidas silvestre y flora y fauna silvestres son sustituidos, en general, por el término biodiversidad y diversidad de especies; y lo relativo a Áreas Naturales Protegidas y otras categorías de espacios destinados a la conservación aparece como diversidad de ecosistemas.
En general, puede aceptarse como un avance correcto buena parte del articulado, pero también se mantienen muchas imprecisiones en el contenido de la LGB y, lo más importante, se despoja a la LGEEPA de la perspectiva marco que dé soporte apropiado a una ley de biodiversidad que pretende constituir, no sólo una puesta al día en la legislación ambiental, sino un avance para colocar a la legislación mexicana en la materia a la altura de los grandes desafíos globales.
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Comparativo de contenido general de la LGVS y la LGB
| LGVS | LGB |
| Título 1. Disposiciones preliminares | Título 1. Disposiciones generales |
| Título 2. Política nacional en materia de vida silvestre y su hábitat | Título 2. Diversidad genética |
| Título 3. De las autoridades | Título 3. Apoyo a esfuerzos de conservación de la vida silvestre |
| Título 4. Concertación y participación social | Título 4. Diversidad de especies |
| Título 5. Disposiciones comunes para la conservación y el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre | Título 5. Diversidad de Ecosistemas |
| Título 6. Conservación de la vida silvestre | Título 6. Participación social e información sobre la biodiversidad |
| Título 7. Aprovechamiento sustentable de la vida silvestre | Título 7. Medidas para la eficacia de esta Ley |
| Título 8. Medidas de control y de seguridad, infracciones y sanciones |
Partes que retoma la LGB de la LGVS y nuevos contenidos
Documento completo
Incluye tabla comparativa de re arreglos y novedades
[1] DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES, Y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA A LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE BIODIVERSIDAD; SE ABROGA LA LEY GENERAL DE VIDA SILVESTRE; Y SE REFORMAN LAS FRACCIONES III Y XXXVI, Y SE ADICIONA UNA FRACCIÓN V TER AL ARTÍCULO 3o; SE ADICIONA EL CAPÍTULO I PRINCIPIOS GENERALES RECTORES DE LA POLÍTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD DEL TÍTULO SEGUNDO DENOMINADO BIODIVERSIDAD Y SE REFORMA EL ARTÍCULO 44; SE DEROGAN LOS ARTÍCULOS 45 AL 75 Y DEL 76 AL 87 BIS; Y SE MANTIENEN LOS ARTÍCULOS 75 BIS, 87 BIS 1 Y 87 BIS 2 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE
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Talleres con expertos y especialistas de la academia
[Aquí aparecerán minutas y conclusiones de las reuniones con especialistas]«»